關于陜州區農村畜禽非規模養殖污染環境情況的調查報告

袁博　胡愛國

摘 要 我區西張村鎮凡村村民委員會反映該村畜禽養殖污染環境問題較為嚴重，我院進行了專項檢察調查。調查發現，畜禽養殖造成的環境污染問題與農民致富、鄉村環境保護形成了新矛盾；畜禽養殖發展規劃不到位，農村限養禁養區空白與非規模養殖散亂出現了新問題；環境保護執法存在盲區，環境保護執法與群眾發展形成了新沖突；發展前期未依法建設，后期行業改造提升出現了新困境。在鄉村振興戰略實施和環境保護攻堅的背景下，農村畜禽養殖的環境污染問題亟需引起重視，妥善處理農村養殖發展與環境保護問題。

關鍵詞 畜牧 養殖 環境 防治 改造

作者簡介：袁博，三門峽市陜州區人民檢察院黨組書記、檢察長；胡愛國，三門峽市陜州區人民檢察院民行科科長。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.330

一、我區農村畜禽養殖的基本情況

2018 年，全區豬、牛、羊、雞存欄總數679356頭（只），127個規模養殖存欄300883頭（只），占存欄總數的44.29%，非規模養殖存欄378473頭（只），占存欄總數的55.71%。其中，豬存欄142524頭，85個規模場存欄138195頭，散養存欄4329頭，非規模養殖占存欄總數的3.04%；肉牛存欄15780頭，1個規模場存欄180頭，非規模養殖存欄15600頭，非規模養殖占存欄總數的9.89%；奶牛存欄4472頭，5個規模場存欄3188頭，非規模養殖存欄1284頭，非規模養殖占存欄總數的28.71%；羊存欄54490只，11個規模場存欄2720只，非規模養殖存欄51770只，非規模養殖占存欄總數的95.01%；雞存欄462090只，25個規模養豬場存欄156600只，非規模養殖存欄305490只，非規模養殖占存欄總數的66.11%。菜園鄉、觀音堂鎮、西張村鎮、張汴鄉豬、牛、羊、雞存欄總數397140頭（只），占全區總數的58.46%。

二、畜禽糞便非無害化處理的危害

西張村鎮凡村，近年來，村民發展養殖業，形成存欄300頭以上的養豬場4個，存欄100只以上的養羊場5個，分布在村莊四周，村內有養殖戶40余戶，常年存欄豬（羊）8000頭（只）以上。養殖戶、養殖場未采取畜禽糞便、廢棄物無害化處理措施，直接向土壤排放，沒有進行無害化處理。畜禽糞便中有機質含量約為15%，大部分為水分，其余為氮磷鉀等無機物，不進行無害化處理將造成空氣、土壤、水源污染、造成疾病傳播、破壞人居環境。

三、畜禽養殖管理中存在的問題

（一）畜禽養殖發展前期未依法建設，后期行業改造提升出現了新困境

根據《中華人民共和國環境保護法》第四十二條、第四十九條、《中華人民共和國固體廢物污染防治法》第二十條第一款的規定，從事畜禽養殖的單位和個人都應采取措施防治環境污染。但是，占全區養殖總量55.71%的非規模養殖戶，基本都實行粗放的生產經營模式，沒有采取無害化處理措施，造成了目前養殖污染問題聚集凸顯。現在進行改造提升，有的養殖場所不適宜養殖需要搬遷，有的需要升級改造，都需要大量資金投入，養殖戶不愿投入資金，又缺乏其他資金來源渠道，畜禽行業改造提升出現了新困境。

（二）環境保護執法存在盲區，環境保護執法與群眾發展形成了新沖突

根據《中華人民共和國環境保護法》第十條、《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條、第一百一十七條的規定，環境保護行政部門可以對造成環境污染的費規模養殖者科以行政處罰。但是，區環境保護局認為其執法對象為規模養殖者，無執法依據，故而未將其納入執法范圍，若現在將非規模養殖戶納入環境保護執法范圍阻力較大，將會出現較大阻力。

（三）畜禽養殖發展規劃不到位，農村限養禁養區空白與非規模養殖散亂出現了新問題

根據《中華人民共和國環境保護法》第四十九條、《中華人民共和國畜牧法》第四十條、《畜禽規模養殖污染防治條例》第十一條的規定，城鎮居民區、文化教育科學研究區等人口集中區域內，禁止建設畜禽養殖場、養殖小區。

從法律系統解釋、文字面解釋、文理解釋的原則，《中華人民共和國畜牧法》第四十條、《畜禽規模養殖污染防治條例》第十一條第（四）項規定的“等人口集中區域”，并不限定在城鎮區域內。因此，根據《畜禽規模養殖污染防治條例》第九條、第十條的規定，我區已編制的畜牧業發展規劃和畜禽養殖污染防治規劃，沒有劃定農村限養、禁養區并無法律依據，致使農村限養禁養區空白與非規模養殖散亂出現了新問題。

（四）畜禽養殖發展前期投入不足，后期行業改造提升出現了新困境

《中華人民共和國環境保護法》第八條規定，“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染環和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。”第三十三條規定，“縣級、縣級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境整治。” 第四十九條規定，“從事畜禽養殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和廢棄物進行科學處置，防治污染環境。”第五十條規定，“各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農村飲用水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農村工礦污染治理等環境保護工作。”

依照上述法律規定，區、鄉政府及養殖者有責任、義務防治農村畜禽養殖污染。西張村鎮凡村的9個養殖場、40余戶養殖戶，未投入污染防治資金，建設相應無害化防治設施，兩級政府財政資金緊張也缺少相應投入。目前，進行畜禽污染養殖治理，大多數需要搬遷的資金投入較多，而非規模養殖者投入能力有限，當前養殖業存在利潤較低，區內的幾家養殖公司缺乏擴大規模的動機，造成了治理非規模養殖污染治理的新困境。

四、防治農村畜禽非規模養殖污染和促進養殖業健康發展的對策

（一）盡快修訂規劃，遏制農村畜禽養殖無序發展趨勢

我省是全國畜牧大省，我市雖不是全省畜牧重點縣，但全區存欄378473頭（只）的非規模養殖（規模養殖300883頭、只）對農村發展、農民致富和脫貧攻堅具有重要意義，群眾發展養殖意愿強烈。必需盡快修訂我區畜禽養殖發展和污染防治規劃，劃定農村禁養區，防止產生新的問題，造成問題累積，增加治理難度。

（二）加強環境執法，遏制農村畜禽養殖無需發展趨勢

非規模養殖環境違法成本低，是養殖者不愿搬遷或者改造的重要原因之一。應根據《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十七條規定，克服為難情緒，對未采取措施防止排放惡臭氣體的養殖場所、城鎮范圍內的無證養殖場所，由環境保護主管部門責令整改，處以罰款，拒不改正的，責令停工整治或者停業整治。

（三）集聚各方力量，引導非規模養殖向集約化發展

非規模養殖環境問題多、抗市場風險能力低，不符合調整結構和供給側改革的方向。應引進實力較強的畜牧企業進入非規模養殖較為集中菜園、觀音堂、西張村、張汴等鄉鎮，利用公司加農戶的模式，對現有養殖場所進行無害化改造或者搬遷，政府在財力有限的情況下，將非規模養殖污染防治納入鄉村振興戰略，適當予以財政資金扶持，農牧部門引導鼓勵非規模養殖者改良品種，爭取項目資金補貼。村民委員會發揮自治作用，利用村規民約防治畜禽養殖污染。

（四）發揮司法作用，促進非規模養殖環境污染治理

《中華人民共和國畜牧法》第四十六條規定，“畜禽養殖場、養殖小區違法排放畜禽糞便、廢水和其他固體廢物，造成環境污染威海的，應當排除危害，依法賠償損失。”《中華人民共和國侵權責任法》第六十五條規定，“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”。《村民委員會組織法》第八條規定，村民委員會依照法律規定，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定，對污染環境損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。依照上述規定，村民委員會可以依法提起環境污染之訴。必要時，檢察機關可依法提起行政附帶民事公益訴訟。

（五）強化法治宣傳，教育非規模養殖者防治污染

綜合運用各種方式向村民宣傳普及環境保護法、非規模養殖的危害，教育非規模養殖戶清楚治理養殖污染問題是其應盡的義務和責任，明確環境保護稅法對非規模養殖暫不予征收環境保護稅，應自覺投入治理污染資金，明白非規模養殖污染防治有利于長遠發展、有利于更好實現養殖目的，從而自覺投入畜禽污染養殖防治。