西藏創新驅動發展戰略的實施中存在的問題及對策

劉恒

（西藏自治區黨校，西藏 拉薩 850000）

創新是推動一個國家和民族向前發展的重要力量，也是推動整個人類社會向前發展的重要力[1]。面對全球新一輪科技革命與產業變革的重大機遇和挑戰以及中國經濟發展新常態下的趨勢變化和特點，為了實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史任務和要求，黨的十九大報告明確提出創新驅動發展戰略作為全面建設小康社會的“七大戰略”之一。

西藏自治區黨委、政府為深入貫徹落實國家創新驅動發展戰略，不斷增強全區經濟社會發展的內生動力，先后出臺了《中共西藏自治區委員會、西藏自治區人民政府關于貫徹〈中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見〉的實施意見》（藏黨發〔2015〕11號）、《關于推進西藏科技長足發展促進大眾創業萬眾創新的意見》（藏黨辦發〔2015〕41號）等文件，有力推動了西藏自治區創新驅動發展。

2016年，西藏自治區第九次黨代會提出，要“用科技創新驅動發展，加大政府引導力度，加快構建以企業為主體、市場為導向、政產學研相結合的科技創新體系，加快科技創新平臺建設，推進重點領域原始創新、集成創新和協同創新，注重引進、消化、吸收先進適用技術，實施一批重大科技專項，推進科技成果轉化應用，不斷提高科技對經濟發展的貢獻率。”

2017年9月30日，西藏自治區黨委、政府出臺了《關于加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（藏黨辦發〔2017〕19號）對西藏自治區實施創新驅動發展戰略作出了全面部署。

1 實施創新驅動發展戰略存在的主要問題

受特殊的自然地理環境、歷史人文因素和經濟社會發展水平等因素制約和影響，西藏的創新能力較低，創新的投入不足，創新的基礎力量薄弱，創新的體制機制不完善，創新的立法相對滯后，對經濟社會長足發展和長治久安的基礎、關鍵和引領作用還非常有限。

1.1 創新能力較低

由于經濟社會發展的起點低、基礎薄弱，自然地理環境惡劣，對西藏創新發展產生了很大影響和制約，整體而言，西藏創新的能力還比較低。

從科技進步對經濟增長的貢獻率來看，“十二五”期間，西藏科技進步對經濟增長的貢獻率為40%，農牧業科技進步對經濟增長的貢獻率為45%[2]，比“十一五”期間的32%、38.5%均高出近八個百分點，可謂進步巨大。但是，就科技進步對經濟增長的貢獻率來說，同期與全國平均水平（55%）及北京（60%）、等東部發達地區相比差距非常顯著，甚至與內蒙古（55%）、青海（50%）等西部地區相比差距也很明顯。

從綜合科技進步水平指數來看，《2015全國及各地區科技進步統計監測結果》顯示，2015年西藏綜合科技進步水平指數在全國31個省、自治區和直轄市中排名末位，屬于唯一一個五類地區，還未達到全國平均水平的一半；而且在綜合科技進步水平指數的五個一級指標中，除了高新技術產業化指數（第23位）、科技促進經濟社會發展指數（第28位）外，其它三個一級指標（包括科技進步環境指數、科技活動投入指數和科技活動產出指數）都排在最后一位。

1.2 創新投入不足

在“中央關心西藏，全國人民支援西藏”大背景下，全國的資金支持極大地推動了西藏經濟社會的發展，形成了西藏投資拉動為主的發展模式。但在這種模式下，經濟社會發展對投資高度依賴，“輸血”式援藏也在一定程度上助長了西藏發展的依賴性，從而抑制和削弱了西藏創新的主動性和積極性。

近年來，西藏科技支出占財政支出百分比一直未超過1%，投資比重，在全國省級行政區中排在末位，遠遠低于全國平均水平。國家統計局相關統計數據顯示：2012年，自治區財政支出905.34億元，科技支出5.09億元，比重為0.56%；同年，全國財政支出125952.97億元，科技支出4452.63億元，比重為3.54%.到了2015年自治區財政支出1427.41億元，科技支出5.41億元，比重降到0.39%；同年，全國財政支出175877.77億元，科技支出5862.57億元，比重為3.33%.

從科技研究經費投入來看，國際上通常采用R&D活動的規模和強度指標反映國家和地區的科技實力、核心競爭力和政治經濟實力，科技研究與試驗發展（R&D）經費是常用的一個指標。據《2016年全國科技經費投入統計公報》相關統計數據顯示，2016年西藏R&D經費為2.2億元，在全國31個省級地區（港、澳、臺地區除外）中排名末位；R&D經費投入強度為0.19%，只相當于全國平均水平（2.11%）的十分之一，也在全國省級地區排名最后一位。從全國各省市人均實驗發展（R&D）經費來看，2016年西藏人均R&D經費為66.57元，只有全國平均水平（1133.77元）的十七分之一，甚至與新疆（236.02元）、內蒙古（585.29元）等邊疆民族地區相比差距也非常明顯。

1.3 創新基礎力量薄弱

由于自然環境惡劣，經濟社會發展滯后，人才政策較為保守，導致西藏創新人才總量缺乏，創新人才結構、人才流動、人才收入等方面還存在一定問題。

為了更好地培養、使用區內人才，西藏出臺的一系列人才政策，其中獎勵金額過少、評選條件過嚴，對留住人才尤其是科技人才的實際效果有限。此外，與國內通用情況類似，現行西藏科技人才評價標準主要是針對高校和科研院所，學歷、論文等方面的評價指標并不太適合評價企業科技人員的科技創新能力。另外，西藏專業技術人員職稱評選條件過于苛刻，如規定的任現職時間太長，考試科目過多，相關管理部門缺少創新精神，過多地借鑒內地職稱評選的相關規定，未能充分考慮西藏實際，不利于吸引區外人才以及更好地培養、使用和留住區內人才。

截至2015年底，全區從事科學技術研究與開發（R&D）人員不足4000人（包括高等學校、醫院、企業兼職人員）。高層次科技創新領軍人才嚴重不足，兩院院士僅1名。2015年，西藏勞動年齡人口平均受教育年限為8.9年，與10.2年的全國平均水平差距明顯。

西藏科技創新平臺和基地建設起步較晚，基礎薄弱。雖然近年來發展很快，但在全國還是處于最落后位置。截止2018年，全區僅有3個國家級農業科技園區、1個國家重點實驗室、1個國家級可持續發展實驗區、1個國家級科技企業孵化器和1個國家現代服務業文化科技旅游創意產業化示范基地，33家自治區級重點實驗室和工程技術研究中心、2個自治區高新技術產業開發區、1個自治區可持續發展實驗區[3]。

1.4 新體制機制不完善

創新包括人才、資金、制度等各類要素，需要創新鏈、價值鏈和產業鏈等各鏈條的全方位聯接，創新活動貫穿于產業化、市場化的全過程。由于政府職能劃分為不同領域或條塊，單一的政府部門無法滿足創新服務需求。科技創新從研發到初試、中試到產品到產業化，涉及的部門非常多，受職能部門化和本位主義的局限，協同機構缺乏，造成科技創新活動的碎片化。

現行條塊分割管理體制以及部門本位主義的存在限制了科技創新相關政府部門之間及科技行政部門內部的協調溝通。產學研合作、院地合作的機制還不健全，政策執行不到位。行政審批仍顯繁瑣，降低了創新資源的配置效率。很多創新相關的權力下放還不到位，審批事項與流程有待進一步精簡，審批慢、審批難、環節多的問題仍未能從根本上解決，部分已出臺的簡政放權措施還未能落實到位。例如，中央一級已出臺新規，而到了地方慢執行、虛執行等現象嚴重，國家對科研績效有明確的比例規定，到了地方卻將比例降低，執行梗阻大量存在，“最后一公里”還未完全打通，創新所需的人才、資金、技術等資源還未能得到充分供給和有效配置。

1.5 創新立法滯后

完善的法律、法規是科技成果轉化的保障，對充分調動科技人員創新創造的積極性、促進科技成果轉化具有重要的意義。2018年，西藏關于科技成果轉化、應用和推廣的法律、法規尚不健全，不能適應日益發展的科技成果轉化的需要，甚至阻礙或遲滯了科技成果的發展和轉化。

科技立法未做到與時俱進，科技法律法規較為滯后、缺乏可操作性，難以跟上科技發展的步伐。例如2015年8月29日，第十二屆人大常委會第十六次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉的決定》，自2015年10月1日起施行。隨著經濟社會的發展和科技的不斷進步，《中華人民共和國促進科技成果轉化法》已經適時作出了相應修改。而2000年10月1日起施行的《西藏自治區實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉辦法》至今未作修訂，已經難以適應西藏自治區經濟社會的發展狀況，在一定程度上阻礙了西藏自治區創新驅動發展戰略的實施。

1.6 創新社會環境落后

現代化問題是近代以來西藏社會發展的根本問題。和平解放前，西藏長期處于“比歐洲中世紀還要黑暗、落后的政教合一的封建農奴制社會”，現代科學技術幾乎是空白，沒有一所現代科研機構，科技人才極端匱乏，廣大農牧民群眾的教育水平和科學文化素質普遍不高。經過1951年和平解放、1959年民主改革、1965年自治區成立，西藏相繼廢除了封建農奴主土地所有制和政教合一制度，建立了人民民主政權和民族區域自治制度，完成了深刻的社會變革，徹底改變了西藏各族人民的命運，從此西藏開始了從黑暗走向光明、從落后走向進步、從貧困走向富裕、從專制走向民主、從封閉走向開放的跨越式發展的新紀元。60多年來，在黨和政府領導下，在兄弟省市和兄弟民族支持幫助下，西藏迎來了科技事業發展的春天，各項科技事業都取得了突飛猛進的進步。

不過，同全國其它地區相比，西藏和平解放和民主改革都比較滯后，一直以來宗教文化氛圍都比較濃厚，封建農奴制殘余思想還未完全消除。西藏農牧民人口比重較大，西藏又是全國宗教氛圍最為濃厚的地區，群眾的信教比例達90%以上。這種濃厚的宗教歷史文化氛圍使得西藏社會自古以來就缺乏對現代科學技術的敬仰和熱愛，也使得西藏民眾在民族心理上缺少創新熱情和沖動。

總的來說，落后的文化教育水平、較低的科學素養以及特殊的宗教歷史文化因素，共同制約和影響西藏社會創新發展。

2 我區實施創新驅動發展戰略的對策建議

要深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，認真落實黨的十九大關于全面建成小康社會的戰略部署，必須堅持實施創新驅動發展戰略。

2.1 加強對實施創新驅動發展戰略的資金投入與管理

西藏的經濟社會發展離不開中央關心和全國人民支持，但西藏經濟社會長足發展和長治久安不能永遠靠“輸血”，必須增強自身“造血”功能，依靠科技創新驅動發展。各級黨委、政府要切實把實施驅動發展戰略放在優先位置，把科技創新擺在全區發展全局的核心位置[4]。

進一步增加政府財政科技投入，同時建立完善自治區科技計劃體系和科技項目資金管理制度。按照《國務院印發〈關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案〉的通知》總體要求，對西藏現有的科技計劃管理體制進行改革，建立與國家科技體制改革相適應、與國家科技計劃體系相配套、符合科技發展規律和西藏實際的自治區科技計劃體系和管理體制，制定和完善《西藏科技計劃項目管理辦法》[4]。同時按照《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見〉的通知》（中辦發〔2016〕50號）和《財政部科技部關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教〔2011〕434號）的總體要求，對現行的《西藏自治區應用技術研究與開發專項資金管理辦法》進行改革完善，形成與各類計劃（專項、基金）相對應的資金管理制度體系。

2.2 推進創新體制機制改革

在新一輪政府改革中，職能轉變是核心。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（下稱《建議》）的重點和亮點是實施創新驅動發展戰略，《建議》中提出“推動政府職能從研發管理向創新服務轉變”的要求，結合簡政放權、放管結合、優化服務的改革要求，統籌推進創新治理體制機制改革，強化政策協同，優化創新資源配置，激發全社會創新創業活力，深入實施創新驅動發展戰略。

首先，切實使政府職能從研發管理向創新服務轉變。政府應從服務理念、服務模式、服務方法、服務對象等方面入手，把碎片化的各種各樣的體制機制進行整合，建設創新服務體系。同時要注重企業的主體地位，增強社會活力，共同推動創新服務體系建設。創新帶動創業，把創新、創業、就業、素質、效率和產出等，納入到創新服務體系中。從創新鏈條的初期階段到中期階段，直至市場化階段，創新服務都要發揮作用。在這個一體化的過程，各個環節有效銜接，形成整體。在大眾創業、萬眾創新的大形勢下，打造創新創業集成服務商，支持創新平臺、孵化載體建設，支持民營孵化器和服務機構發展，同時促進科技服務企業、專業服務機構和服務平臺協同發展，為創新創業提供專業服務、精準投資[5]。

其次，搭建創新驅動戰略平臺，按照國家科技決策咨詢制度要求，形成決策咨詢機制，服務自治區黨委政府重大科技決策和創新活動。在建立創新智庫（包括創新人才庫、技術庫、儀器設備庫等）基礎上，統籌人、財、物、技術等，對現有平臺進行整合形成平臺網絡，最終建立技術交易市場。平臺應具有創新決策咨詢功能，政策、人才、技術、儀器設備評價功能，成果轉移轉化服務功能以及技術交易功能。平臺應與全國乃至世界互聯互通。

第三，按照國家修訂促進科技成果轉化法的思路，修訂《西藏自治區貫徹實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉辦法》。建立更大力度的激勵機制，增強西藏自治區科研機構、高等院校、企業等機構及人員從事科研成果轉化積極性；與國家科技信息管理系統相銜接，建立和完善西藏自治區科技信息匯總及發布制度，建設供求信息平臺，提升轉化效率；引導確立和強化西藏自治區各類企業在科技成果轉化中主體地位，推進產學研結合；創造良好的科技成果轉化服務的法治環境、市場環境和文化環境。

2.3 加大創新人才隊伍建設力度

創新驅動實質上是人才驅動。要切實落實中共中央《關于深化人才發展體制機制改革的意見》和《西藏自治區中長期人才規劃綱要》，培養造就高層次科技領軍人才、高水平創新團隊和各類科技實用人才。依托國家和自治區現行人才計劃，建設好西藏科技領軍人才創新驅動中心、院士工作站，柔性引進全國乃至全球高層次人才為西藏創新服務。與內地高等院校、科研院所合作，從西藏生源中委托定向培養碩士、博士研究生，鼓勵高校畢業生創新創業。分層次加大工程實用人才、緊缺技能人才和農牧民科技特派員的培養力度。進一步深化職稱制度改革，建立科學客觀公正的專業技術人才評價機制。優化人才成長環境，實行以增加知識價值為導向的分配政策，通過穩定提高基本工資、加大績效工資分配激勵力度、落實科技成果轉化獎勵、建立健全股權期權激勵制度等措施，激發廣大科技人員的積極性、主動性和創造性。

2.4 廣泛開展創新宣傳和科普活動

要大力宣傳黨和政府的政策，大力宣傳重大創新項目和創新活動，大力宣傳科學研究、技術開發、成果轉化取得的突出成績，大力宣傳在科技創新中作出突出貢獻的科技人員和企業、科研院所、高等學校的典型經驗，激發全社會支持和參與科技改革創新的熱情，形成推動科技發展的不竭動力和活力。

要在全社會大力普及科技知識、弘揚科學精神，以農牧民和青少年為重點，深入開展科技下鄉、科技活動周、科普一條街等科普專題活動。強化科普基地、科技成果轉化基地、科普鄉村和科普示范戶建設，將科普宣傳與推廣普及先進實用技術、加速科技成果轉化應用、提高農牧民群眾勞動技能和生產效率緊密結合起來，培養一批掌握一定科學技能、依靠科技創業致富的高素質勞動者[6]。

2.5 促進科技創新要素合理流動

破除影響創新要素自由流動的各種體制機制障礙和瓶頸制約，加快創新體制和市場機制改革，打破行業壟斷、放寬市場準入，優化創新績效考核體系、發揮創新績效考核的導向標和指揮棒作用，破除科技成果轉移轉化的制度障礙，讓政府之手“穩下來”、市場之手“活起來”、科研人員“動起來”、創新主體“強起來”、成果轉化渠道“通起來”。

立足西藏實際，建立健全創新的市場導向機制，促進創新要素向企業流動和聚集。完善“企業出題、政府立題、協同破題”的技術創新組織模式，推行“項目來自市場需求、成果交由市場檢驗、績效通過市場評估、財政支持由市場決定”的創新決策和項目管理方式。

2.6 加強創新交流與合作

深化技術援藏，突出互惠互利、優勢互補、資源共享，更加注重創新思維、創新機制的學習和借鑒，更加注重創新人才培養和創新平臺合作共建，通過共同研發、互聯互通創新要素、聯合組織技術攻關等方式，促進創新資源跨區域向西藏自治區流動和聚集，助推西藏自治區創新發展。

以國家開展第二次青藏高原綜合科學考察研究為契機，與國家有關部委、中科院、其他省市加強溝通，實現大科考、大協作、大發展，充分發揮創新的核心支撐作用，以生態環境保護和利用雙重目標，開發自身高原優勢核心技術。

西藏經濟社會長足發展和長治久安直接關系到中國全面建成小康社會和中華民族偉大復興。因此，充分考慮西藏特殊的自然地理環境、歷史人文因素和經濟社會狀況，探索實施具有西藏特色的創新驅動發展戰略，深化西藏創新體制機制改革，不斷提高西藏創新發展能力，對西藏全面建成小康社會具有非常重要的現實意義。