全面深化國家監察體制改革

●李少文

黨的十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”這是對國家監察體制改革提出的具體要求，也為改革指明了方向。《中華人民共和國監察法（草案）》提請十三屆全國人大一次會議審議。作為“事關全局的重大政治體制改革”，國家監察體制改革不僅是推進全面從嚴治黨向縱深發展的重大戰略舉措，也是全面依法治國的重要組成部分。全面深化國家監察體制改革，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

改革有利于進一步強化黨的全面領導

改革有利于深入推進反腐敗工作，奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利。我們黨作為執政黨，面臨的最大威脅就是腐敗。國家監察委員會是國家反腐敗機構，制定國家監察法的實質是推進反腐敗國家立法。國家監察體制改革有利于我們更有力地、更深入地反腐敗。腐敗侵蝕執政基石，與國家發展的目標、黨執政的使命相悖。反腐敗迫在眉睫，它是黨的十八大以來管黨治黨的重要方式，是全面從嚴治黨的重要內容。堅定反腐敗的目標，整合反腐敗工作力量，提升反腐敗工作效率，對于深入推進反腐敗來說意義重大。國家監督體制改革構建了集中統一、權威高效的監察體系，實現了對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。

改革創新反腐敗制度形式，有利于實現黨內監督和國家監察有機統一。強化反腐敗機構的法律地位，不僅直接影響著反腐敗的成效，也關系到中國特色社會主義民主政治制度能否充分發揮優越性。在嚴峻的反腐敗形勢和艱巨的反腐敗任務面前，分散的制度形式不能適應反腐敗的目標和工作需要。黨內監督難以覆蓋所有行使公權力的公職人員，行政監察工作只局限于行政系統內部，檢察部門的反貪反瀆工作受制于現實因素，又以黨內監督為前置，難以形成監督合力。黨的監督和國家機關的監督如不能有效融合，將會增加監督成本，制約監督成效。在黨的統一領導下，實現反腐敗權力、機構和力量的集中，健全黨和國家監督體系，迫切需要重塑反腐敗的制度體系。這既有利于推動全面從嚴治黨向前發展，又能夠加強對公權力的監督，體現了通過管黨治黨實現社會主義民主政治發展的基本邏輯。

改革強化黨對權力的監督，開辟社會主義國家權力運行新模式。作為中國特色社會主義事業的領導核心，中國共產黨必須確保持續不斷的、全覆蓋的影響力。新時代，加強黨的全面領導必須實現對行使權力的全過程進行全方位監督。全面深化國家監察體制改革，建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，既有利于健全國家監督體系，也有利于黨的自身建設，完善黨內監督。一方面，通過黨內監督和國家監督的一體化實現對政府的全面監督，形成黨的領導的新形式。另一方面，黨的紀律檢查機關和監察委員會合署辦公有利于提升黨的自身建設的效果，深化了對各級黨組織和黨員領導干部行使權力的監督層次和力度，成為全面從嚴治黨的新舉措。

改革應有效確保人民當家作主

始終堅持人民代表大會制度。黨的十九大報告強調，必須長期堅持、不斷完善人民代表大會制度。監察委員會是重要的國家機構，理應納入人民代表大會制度體系之中，由人民代表大會產生，對其負責，并受其監督。各級監察委員會行使權力、履行職責受到同級和上級人大及其常委會的監督必須落到實處，表現為監察委員會的工作能夠接受各級人大常委會的執法檢查，有關的規范性文件必須接受合憲性和合法性審查，監察委員會主任須定期向人大及其常委會匯報工作內容。國家監察法是重要的基本法律，其通過和執行都要不折不扣地按照黨的十九大報告所強調的，“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。

妥善保護相對人的各項權利。中國人民實現中華民族偉大復興中國夢的過程，本質上就是實現社會公平正義和不斷推動人權事業發展的進程。尊重和保障人權是我國憲法的明確規定。憲法載明了我國公民享有的一系列基本權利，第37、39、40條分別規定公民的人身自由、住宅自由、通訊自由和秘密受憲法保護。改革和立法為監察委員會行使權力劃定了邊界、定明了程序，明確了相對人依法享有的各項權利。詢問、留置等調查措施作為重要的執行法律的活動，直接影響相對人的人身財產權利，必須符合憲法規定，符合人權保障的基本要求。監察機關要充分有效行使權力，但在履行職責時，必須保護相對人的合法權利，確保權力不越界、程序有保障。

實現監督權的制度化、規范化、程序化。習近平總書記指出：“要做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督。”在黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導下，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系，并通過建章立制，形成統一行使權力的制度化的監察機關，這是試點的重要經驗。2017年6月，習近平總書記在視察山西時指出：“你們在國家監察體制改革試點上下了很大功夫，制度優勢正在轉化為治理效能，要運用好這一改革成果。”反腐敗工作的效率目標只是初階的，終極價值在于追求公平正義。它不是簡單地要求當事人交代違法犯罪事實，還包括“懲前毖后”“治病救人”以及形成強大的震懾力，這都對建立完善有效的制度提出了具體要求。“一切公權力都應該為公共利益服務而不能只為特定人物服務”。這是對公權力的根本約束。針對嚴峻的反腐敗形勢，我們選擇“猛藥去疴”“壯士斷腕”，根本目標在于維持黨和國家肌體的長期健康。這是一項長遠的、系統的工程，它存在多層次、各方面的任務，國家監察體制改革是其中的重要內容。

改革要著力深化依法治國實踐

在改革中解決長期想解決而沒有解決的法治難題。國家監察體制改革能夠化解反腐敗過程中長期存在的一些爭議。在過去，由黨的紀檢部門承擔反腐敗主要任務取得了很大成績，但也有一些需要改進的地方。黨的十九大報告明確提出，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。將反腐敗措施納入法治軌道，通過程序的正當化來保障結果的公正性，既有利于反腐敗工作的快速發展，又能夠更好地銜接司法體制，解決了反腐敗調查措施法治化、規范化問題。設置監察委員會，制定國家監察法，實現反腐敗法治化，正是建設社會主義法治國家的直接要求。

改革要善于運用法治思維和法治方式，在反腐敗工作中堅決貫徹法治原則。腐敗破壞法治秩序、削弱法律權威，反腐敗與法治建設的長期目標、根本目標是一致的。事實上，法治能夠最大限度地保證權力不被濫用。一方面，要將法治原則貫徹落實到反腐敗的每一項具體工作之中，嚴格依憲、依法、依規辦案，確保國家監察機關所辦理的每一起案件都經得起檢驗。另一方面，國家監察體制改革也要遵循法治要求，善于運用法治思維和法治方式。監察委員會的制度設計應當尊重權力運行的邏輯及其規律，尊重權力配置的基本原理，從而最大限度發揮權力運行制約和監督的效果。

協調改革與法治的關系，積極推動憲法法律發展。試點改革是具有中國特色、符合中國國情的政治體制改革方案。國家監察體制改革在北京、山西、浙江三省市先行試點，形成了可復制可推廣的經驗，為改革的全面推開和制定國家監察法提供了實踐支撐。全國人大常委會授權試點既是積累經驗、實驗乃至試錯的過程，也是增強合法性與改革空間的過程。改革越深入，就越能體現出試點的價值。制定《國家監察法》，規定監察機關的性質、定位、權限、運作機制與程序，確立制度的整體面貌，并且在事前體現“預防性”、事后體現“懲罰性”。只有這樣，國家監察立法才能實現“強化不敢腐的震懾、扎牢不能腐的籠子、增強不想腐的自覺”的效果。