成立國家監察委員會是深化監察體制改革的重大舉措

●張 楠

黨的十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使國家公權力的公職人員監察全覆蓋。”黨的十九屆三中全會又通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》。新成立的國家監察委員會，從理論上說，它符合列寧不斷改革和完善國家監察體制的思想；從實踐中看，它是深化黨和國家機構改革的重大舉措。

一、成立國家監察委員會符合列寧關于改革和完善國家監察體制的思想

通過不斷改革和完善黨內監察體制來達到從嚴治黨的目的，是列寧畢生從事馬克思主義政黨建設的一貫指導思想。他認為對執政黨“在政治舞臺上的一舉一動進行普遍的（真正普遍的）監督，就可以造成一種能起生物學上所謂‘適者生存’的作用的自動機制。完全公開、選舉制和普遍監督的‘自然選擇’作用，能保證每個活動家最后都‘各得其所’，擔負最適合他的能力的工作，親自嘗到自己的錯誤的一切后果，并在大家面前證明自己能夠認識錯誤和改正錯誤”。

為了踐行這一思想，早在1920年俄共（布）第九次全國代表會議上，列寧就提出了建立一個新的中央監察委員會以加強對黨的監督工作的建議。他指出：“這個委員會應由受到黨的培養教育最多、最有經驗、最大公無私并能夠十分嚴格執行黨的監督的同志組成。這個委員會應有權接受和協同中央委員會審理一切控訴，必要時可以同中央委員會舉行全體聯席會議或把問題提交黨代表大會”。

由于列寧對當時的工農檢查院的工作十分不滿意，所以他決定對以工農檢查院為代表的監察制度及“政治制度作一系列的變動”，以進一步健全與完善黨和國家的監察體制。其具體措施就是采取一種“特殊的形式把黨的監察機關同蘇維埃的監察機關合并起來”，建立一個嶄新的中央監察委員會。這種改革后的國家監察體制一定能夠很好地履行黨內監察職能，一定能夠達到提高黨的戰斗力的目標。這種改革就是黨“順利工作的唯一保證”，“是我們政策巨大力量的泉源”。我國新近成立的國家監察委員會正是對列寧改革和完善國家監察體制思想的重大踐行。

二、反腐敗斗爭實踐說明改革和完善國家監察體制的必要性

改革開放以來，黨高度重視反腐敗問題，并為此采取了一系列重大措施。在長期的反腐敗斗爭中，黨逐漸形成了自己獨特的、行之有效的思路與經驗，即黨內監督方式（體制內由紀委嚴格的紀律來懲治腐敗）與黨外監督方式（體制外的社會組織監督、輿論監督等）并存、自律與他律方式并存、不斷地進行整風和整黨以保持其先進性等等。特別是黨的十八大以來，黨對反腐倡廉建設的要求進入了新的高度。黨的十八大報告第一次將黨的五大建設中反腐倡廉建設提到了制度建設之前，第一次明確地提出建設“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉潔政治目標，也是第一次將黨的紀律建設作為專門問題來進行闡述和要求。此后，自2012年底以來，黨加強反腐力度的舉措不斷出臺，包括中央制定“八項規定”狠抓作風建設、深入開展黨的群眾路線教育實踐活動嚴剎“四風”、制定《領導干部報告個人有關事項規定》和數輪中央巡視工作的啟動，等等。黨依靠這些與時俱進的有效方式，使反腐敗斗爭取得了諸多成果，清理了大量腐敗分子。

然而不容諱言的是，反腐敗斗爭在今天僅僅只是取得了壓倒性勝利，而不是根本性的勝利。黨的十八大以后大量副部級以上的高官紛紛落馬的事實，不斷地引起人們的深思：為什么以前沒有這么多的“大老虎”出現？這些“大老虎”原來究竟隱藏在何處？這些“大老虎”現在是怎樣落馬的？其長期隱藏后才落馬的原因是什么？是制度的不健全或是監督體系出現了問題？等等。這些都一方面說明了在現行的監察體制下，徹底揪出“大老虎”并非是一蹴而就的易事；另一方面也證明了“全面從嚴治黨永遠在路上”這一論斷的正確性，說明了在今天的反腐敗斗爭中，如何從監察制度根源上遏制“老虎”的不斷滋生、如何處理好懲治腐敗案件（特別是窩案引起的政治地震）和保持黨自身組織穩定兩者之間的關系、如何協調好紀委監督（體制內）與群眾監督（體制外）這兩種反腐方式之間的關系等問題。上述這些都是黨在“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”中不得不面對的新問題，由此必須對黨和國家的監察體制進行重大改革。

正是在上述背景之下，黨的十九大提出了“健全黨和國家監督體系”的戰略目標，并決定采取一個健全和完善黨和國家監察體制的重大措施——成立新的國家監察委員會，以便為全面從嚴治黨和更好的治國理政奠定堅實的制度基礎。

三、成立國家監察委員會就是組建在黨統一領導下的反腐敗工作機構

國家監察委員會成立是對“深化黨和國家機構改革”目標的具體踐行。

1993年1月，根據中共中央、國務院的決定，中央紀委、監察部開始合署辦公，實行在一套工作機構內履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能的體制，全國各地的紀委和監察部門也紛紛照此辦理。這一合署辦公的優點在于：辦案力量集中，辦案效率高效，在反腐敗的斗爭中也屢建奇功。但是，不足之處也十分明顯，它導致了紀委專門監督職能弱化。

在現代國家治理體系中，被授權機關賦予特殊監督權的機關，所擁有的監督權是一種“專門監督權”，這種專門監督權是有特定指向的，而不是全面的監督權。中國共產黨“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關”，即黨的各級紀委（或監察委員會）是由同級黨的代表大會選舉產生、授予特殊監督權的黨內專門監督機關。它主要是對特定對象的黨紀執行情況進行“專門監督”。

但上述合署辦公后的機構仍然屬于政府部門，而且由于監察機關的人事、財務等大多都由地方政府控制，這就導致監督工作出現了不易解決的問題。一是其專司監督的職能逐步走向了多職能化——辦案、糾風、執法等等，而專門監督的職能關口不但沒有前移，反而不斷后撤。多年來，幾乎沒有一個主要領導的腐敗問題是由同級紀委監督檢舉揭發出來的，這一客觀現實足以說明現行監督體制中存在的不足。二是這種體制所帶來的后果是，“做什么事上級紀委可以安排，怎么做卻得聽從同級黨委和政府的意見”。由于缺乏相對獨立性和絕對權威性，紀檢部門的手腳被極大束縛，紀委很難對同級黨委特別是常委會中的常委進行有效的監督，從而造成事實上的“弱監”和“虛監”，以及現實中的對“主要領導人”監督難的問題。這種局面的存在是絕對不可能達到鄧小平所說的“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”的目的的。

為此，2017年10月29日，中共中央辦公廳印發了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。三個月內，全國31個省（市、區）和新疆生產建設兵團監察委員會全部誕生，并由省級人民代表大會選舉產生了省級監察委員會主任。2018年3月4日，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》頒布，宣布新一輪機構改革的目標是“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系”。根據憲法修正案的有關規定，設立國家監察委員會，監察部、國家預防腐敗局同時并入國家監察委員會。3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》，確立新成立的國家監察委員會是我國的最高監察機關。這標志著我國朝著建立集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制邁出了重要的一步，將真正實現監察全覆蓋、無死角的目標。

深化黨和國家監察機制的改革是一次前所未有的組織創新、制度創新，為此就必須打破原有的體制和機制障礙。而新成立的國家監察委員會，就是組建在黨統一領導下的反腐敗工作機構，就是將行政監察部門、預防腐敗機構和檢查機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來，把執紀和執法貫通起來，攥指成拳，形成反腐敗斗爭的強大合力。

四、成立國家監察委員會對深化黨和國家監督機構改革的意義

首先，從成立這一監察機構的目的上來看，是“為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化”。

其次，從這一監察機構在監察工作中的地位來看，“國家監察委員會是最高監察機關”，它“負責全國監察工作”。正是由于它在監察體系中具有至高無上的地位和絕對的權威性，所以才能夠在全國范圍內，“加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋”。

再次，從這一監察機構的性質來看，監察委員會既不是行政機關也不是司法機關，其準確的法律定位是“行使國家監察職能的專責機關”，依法“對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪”。特別需要指出的是：由于“國家監察委員會由全國人民代表大會產生”，因此它與行政機關和司法機關相平行。也就是說，我國的政權結構將由原來的“一府兩院”改為“一府一委兩院”，這就徹底改變了這一監督機構原來的“附屬性”。正是由于它具有了最大的獨立性，所以才能夠“依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。

最后，從這一監察機構監督的范圍來看，新的國家監察委員會的主要職能是監督六類公職人員：“中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。”換句話說，凡是行使國家公權力的人員都必須接受監察委員會的監督。由于加強了對所有行使公權力的公職人員的監督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一的權力監督格局，形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現黨和國家長治久安走出了一條中國特色的監察道路。

綜上所述，整合了反腐力量的國家監察委員會，是一個“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”，它能夠很好地“把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”，因此它將極其有利于“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”。當然，新的國家監察委員會還有一些問題需要逐步解決，比如：誰來監督監察委員會、監察委員會是否要像“一府兩院”那樣必須向人大作工作報告等等。但不管怎么說，新的國家監察委員會的成立，是健全和完善國家監察體制的重大改革，是落實全面依法治國戰略、全面增強黨的執政能力的重大舉措。