推動全面從嚴治黨視閾下的黨內問責救濟機制建設

●龐 鵬

作為全面從嚴治黨的重要抓手，黨內問責不僅關系到黨內法規能否有效執行，而且牽涉到黨內容錯糾錯機制的構建、黨員權利的保障和問責風險的防范等諸多問題。黨的十九大報告指出：“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。”科學的黨內問責救濟機制，是暢通黨員利益表達、限制公權力運行的重要途徑。由于《中國共產黨問責條例》（以下簡稱“條例”）并未明確規定問責救濟機制，再加上黨員權利的保障機制不足，使得黨員在實踐的問責救濟中面臨著較大困難。所以，健全黨內問責的救濟機制，不僅是黨內制度建設的關鍵內容，而且是深入推進全面從嚴治黨實踐的重要抓手。

一、黨內問責救濟機制的現狀

雖然《中國共產黨問責條例》實施以后，各省市相繼出臺了問責實施辦法，但是卻鮮有問責救濟機制的明確規定和機制創新。

一是黨章的黨員權利規定。作為黨內“根本大法”，黨章對黨員享有的權利作了明確規定，黨章第四條第六項規定，黨組織在對黨員進行處分或鑒定的過程中，黨員享有參與權和辯護權；第八項規定了黨員的請求權、申訴權和控告權。同時，黨章也規定了黨組織的相關義務，第四十三條規定對黨員進行處分的黨組織具有聽取黨員說明、申辯的義務以及黨員申訴的權利；第四十六條規定受理各級紀律檢查委員會“受理黨員的控告和申訴、保障黨員的權利”。

二是黨員權利保障條例的相關規定。黨員權利保障條例，是專門規定黨員權利的黨內法規，也是黨章精神的具體體現。例如，黨員權利保障條例，第十一條、第十三條重申了黨員享有的參與權、辯護權、請求權、申訴權和控告權。同時，其第三章也規定了黨員或黨組織侵犯其他黨員權利的處理措施，為黨員實際享有權利提供了保障。

三是各省市條例實施辦法的相關規定。“條例”出臺以后，為推進條例具體實行，各省市地方也紛紛出臺了實施辦法，對于黨內問責救濟作了一定規定。例如，《山西省貫徹〈中國共產黨問責條例〉實施辦法（試行）》第四十一條規定，要加強對問責工作的監督檢查，“對該問責而不問責的，要嚴肅問責”；第四十三條規定，對在問責中違規違紀的要依據相關規定嚴肅處理。《重慶市實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》第二十二條規定了問責條例作出前要聽取問責對象陳述、申辯，并記錄在案。《湖北省實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》第二十六條規定，對于問責決定不服的可以在15個工作日內向問責機關書面申訴。

二、黨內問責救濟機制存在的問題

一是黨內問責救濟的主體設置不合理。由于“條例”未明確問責的救濟主體，而黨員權利保障條例則將申訴主體設置為“本人所在黨組織、上級黨組織直至中央”，導致許多地方黨的紀律檢查機構既要對黨員違法亂紀查處，又要受理黨員控告和申訴，問責決定主體與救濟主體高度重合。基于先入為主的認識、理性經濟人的地位等要素，救濟主體往往難以站在中立公正、自我否定的高度來對待黨員申訴的請求。同時，級別較高的黨組織為問責救濟主體時，其線索搜集、事實認定、決定執行等都要依賴下級黨組織的配合與支持，而非獨立自主進行。這樣，救濟主體設置的不合理就會使得黨員權利救濟處于廣泛、模糊而無力的境地。

二是常規性黨員權利保障機制薄弱。雖然黨章、黨員權利保障條例等明確規定了黨員享有的權利，但是許多規定多停留于正面的宣示意義，對于“黨員權利與民主集中制的關系”“如何在制度執行中保障權利”“權利被侵害后怎么辦”等問題缺乏可操作性規定。同時，由于有的黨組織和黨員在思想上、意識上對于保障黨員權利缺乏正確認識，導致黨員在日常政治生活中的知情權、監督權、參與權等權利難以得到有效保障。“有的地方和部門奉行保護主義、本位主義，搞‘上有政策、下有對策’，有令不行、有禁不止，在‘貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通’”。這不僅不利于民主集中制原則的貫徹落實，而且容易挫傷黨員的積極性和創造性。

三是專門性問責救濟程序缺失。隨著問責主體的“下沉”和“擴大”，為了防止個別黨員和黨組織隨意行使問責權力、有效控制問責自由裁量權，專門性的問責救濟程序就顯得十分必要。但是，不管是黨章、黨員權利保障條例還是“條例”都未對問責救濟程序進行專門規定。例如，如何規范問責程序中的調查線索、證據取得方式的合法有效；當問責過程中未聽取黨員意見和陳述時，問責決定是否有效；如何避免黨員對于問責決定的纏訴纏訪。這就容易造成主體責任被放大、監督責任被操縱、領導責任被利用。實踐中，參差不齊的地方問責條例實施辦法不僅難以回答上述問題，也不足以形成完善的問責救濟機制。

四是問責不當的懲處機制缺乏。廣義的問責不當不僅包括“開天窗”“留暗門”等有責不問現象，而且包括任意問責、選擇性問責、越權問責、問責處罰裁量不當等能造成問責嚴肅性受損的問題。問責不當的懲處機制，就是針對問責主體不當行使問責權力的處罰和監督，也是一種“對于監督者的監督機制”，特別是在集體負責制的原則下如何進行責任認定需要專門的規定。例如，“陜西省旬陽縣國土資源局領導班子被集體免職”，必然會影響該單位短期內的正常運行；有的地方黨組織“零問責”“零執紀”現象嚴重。黨內法規并未規定問責不當應受懲罰的方式、力度，對于故意或過失行為導致問責不當的風險，也缺乏相應的預防和救濟機制。

三、黨內問責救濟機制的完善路徑探討

黨內問責的救濟機制，并非孤立存在、獨樹一幟的制度，而是與黨內監督條例、黨紀處分條例、黨內政治生活準則等黨內法規共同構成的黨內制度。所以，其完善思路也應該從宏觀視角出發，堅持原則、統籌推進。

（一）黨內問責救濟應秉持的原則

一是黨的領導原則。正如黨章規定“黨是領導一切的”。作為黨內制度建設的重要組成部分，黨內問責救濟堅持黨的領導不僅是應然之舉，而且是根本要求。黨的領導與問責救濟，二者并非相互沖突的關系。黨內問責救濟是防止個別黨組織和黨員借助問責謀取私利、排斥異己和打擊報復，也是積極踐行全面從嚴治黨的現實體現。同時，全面從嚴治黨也要求在從嚴問責的同時，保障黨員權利。堅持黨的領導原則就是在問責救濟的制度完善中體現黨的意志和要求，不違反黨的集中和統一、不損害黨的形象和利益、不妨礙黨內其他制度的執行。

二是公正平等原則。作為一種事后處罰機制，黨內問責輕則影響黨組織和黨員的聲譽；重則可能對黨組織和黨員造成難以挽回的政治、人身權利損害。公正平等原則，不僅對于公民個人權利保障十分重要，而且是政治生活的重要原則。正如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第四條規定，“堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員”。公正平等原則，在價值上，要求黨內問責堅持同等情形同等標準對待，嚴以對待、不搞特權；在主體上，要求建立與調查、決定相分離的救濟主體，避免決定主體先入為主；在形式上，要求建立相對統一的問責標準，減少自由裁量權的余地。忽視問責中的公正平等，就可能損害黨組織和黨員的積極性，對黨內民主和諧產生負面影響。

三是高效便捷原則。高效便捷原則，是專門針對受到問責的黨組織和黨員提出的原則，要求在問責救濟機制的設計上要便利被問責對象理解和操作，在執行程序上嚴格遵循法定主體、法定時限和法定形式。在整個問責程序中，被問責對象很顯然是處于弱勢地位，其及時知曉被問責的事由、依據和救濟路徑有利于維護自身權利，提高問責主體行政效率，避免變相推脫、故意拖延和妨害黨員權利的行使等情況發生。所以，我們不僅應該堅持“無救濟則無權利”原則，而且應該為黨內問責救濟積極創造條件，從政治氛圍、輿論宣傳、路徑執行等方面為被問責對象提供保障。

（二）黨內問責救濟機制完善的設想

一是完善黨內問責的制度規定。首先，完善黨內問責的情形設置。雖然“條例”已經對問責的具體情形予以規定，但是實踐中由于地域、文化、思維等多方面因素的影響，“一刀切”的規定難以取得預期目標。這就需要各個地方一方面秉持“條例”原旨和精神制定“條例實施辦法”，另一方面結合當地實際作出可操作性規定。同時，隨著現代互聯網、自媒體的快速擴張，新的情形往往會不斷涌現。對此，我們可以利用黨內法規的解釋機制，賦予中央部門對于新出現情形予以解釋說明的權力，這樣不僅回應了黨員干部對于新情況新問題的疑問，而且避免了對條例規定的頻繁修改，增加了適用的靈活性。

其次，可以建立問責案例指導制度。案例指導制度，是對“條例”適用中出現的重大、疑難、復雜問題的歸納和整理。與相對固定的黨內法規相比，案例制度能夠及時發現、匯總和研判問責中的新問題新情況，為其他的黨內問責提供借鑒和參考。雖然我國不是普通法國家，但是案例指導依然為我們的司法審判帶來巨大幫助。借鑒司法案例裁判制度，建立問責案例指導制度，不僅能夠指導下級問責主體靈活適用黨內法規問責，而且可以有效督促、警示和教育廣大黨員干部依法依規行事。對此，我們可以參考最高人民法院的案例指導制度，由中央紀委、組織部、宣傳部等部門制作全國性的黨內問責案例匯編或案例公報，供地方黨組織和全體黨員參考適用。

再次，建立問責評價機制。問責評價機制，是對問責是否貫徹了“懲前毖后、治病救人”原則、傳達了全面從嚴治黨戰略的評價。所以，對于黨內問責的評價，我們要避免陷入問責人數、案件的“攀比”思維，克服問責要素單一、指標固化的“傳統”弊病，建立科學、合理的問責評價體系。具體而言，要充分發揮評價機制的“風向標”與“指揮棒”作用，優化責任制考核指標體系：在體系上，應注重對問責救濟不力的黨員和黨組織進行相應的懲罰，對于問責救濟有效和問責后整改效果顯著的黨員、組織給予物質或精神激勵；在要素上，要對救濟制度的設置、運用和反饋進行動態評價，要在各級黨組織、黨員的日常考核與提拔中，考察其保障黨員權利的工作成效。

二是健全常規性的黨員權利保障機制。在保障黨員權利過程中，我們不僅要注重實體性的權利宣示，而且可以細化程序性規定來規范黨員權利運行。其一，建立黨員權利的程序制約機制，在黨的會議、決定、黨內政治生活中注重黨員權利的程序設置，提高黨員干部的參與意識和參與能力，明確嚴重侵犯黨員權利所作出的黨內決定不能成立，以此強化黨員干部的參與意識和擔當精神。其二，建立黨員參與黨內決策機制，對于一般性黨內決策，我們可以通過多種方式廣泛吸納黨員建議，建立黨員建議反饋機制和獎勵機制，必要時還可以邀請普通黨員代表列席會議討論；對于重大黨內決策，則必須邀請黨員參與。其三，細化具體權利的保障規定，例如，“發表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎”，我們不僅要允許黨員講實話、講真話，還要通過黨組織與黨員對話協商機制、黨員利益矛盾協調處理機制、黨員言論搜集反饋機制等多種方式為黨員言論表達創造條件。只要不違反黨的基本路線、方針和政策，黨員干部可以就理論問題發表自身看法；同時，黨員對于黨組織的批評建議，應該通過適當的渠道表達，不得蓄意損壞黨的形象。

三是建立專門性的黨內問責救濟機制。首先，嚴格問責啟動程序。對于需要問責的，縣級以上的黨組織要制定啟動問責的“管理權限組織和報批程序”。縣級以下黨組織啟動問責，依照法定情形，應該向上級黨委或紀委報告請求批準；縣級以上的黨委或紀委啟動問責的，可以向上級黨組織備案。一般情形下，啟動問責申請應該在發現事由之日起30日內提出，需要深入調查核實案件線索的特殊情形，可以報上級黨組織批準提出延長申請。同時，要嚴格按照“條例”和“各地實施辦法”的規定，不得隨意擴張問責事由，既要防止“無厘問責”，也要防止“有責不問”。

其次，落實問責中的黨員權利保障程序。問責程序啟動后，應及時聽取被問責對象的陳述和辯解，并將其記錄在案，對其合理意見應該采納，對其不合理意見應該說明不采納的理由；問責對象應該說明實情，并提供相關佐證材料；問責主體未聽取問責對象陳述和辯解的，問責對象可以向問責主體及其上級黨組織反應，據此作出的問責決定應屬無效。但是，如果被問責對象自愿放棄陳述和申辯的，不僅應該記錄在案，而且應該使其作出相應的書面說明。同時，要嚴格落實問責回避制度，即與問責對象有利害關系的組織或個人應該主動回避；問責對象發現問責成員中有親屬、利害關系的，也可以向問責主體或上級黨組織申請回避；被申請回避的成員不得參與問責調查，也不得作出問責決定。

再次，提供有效的問責事后救濟程序。“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動”。問責決定作出后，問責對象可以申訴。為了避免決定者裁判，可以在縣級紀委或監察委員會內部設置相對獨立的問責申訴處理機構，專門受理下級黨組織的問責申訴，由專門的人員組成，受上級機構的指導；也可以由同級黨代會產生，平行于同級黨委，由特定的黨員代表、黨內法學專家組成。專門仲裁機構對于問責的合規性與合理性進行審查，實現調查、決定與申訴的內部分離。

四是促進黨內問責救濟與其他救濟機制的銜接。首先，加強黨內問責救濟與黨務公開的銜接。《中國共產黨黨務公開條例（試行）》第十二條明確將“對黨員領導干部嚴重失職失責進行問責情況”列為黨的紀律機關應當公開的事項，這樣，不僅為黨內問責案例公開提供了法規依據，而且為黨內問責救濟提供了保障。在此情形下，各級黨的紀律機關應堅持“公開為原則，不公開為例外”，進一步明確問責公開的載體、形式、程序等內容，既要在保障黨員權利的基礎上嚴格落實，也要結合公開內容的具體情形防止泄露黨內秘密。同時，第八條第（二）項也規定黨組織對于涉及黨的建設和黨員權利義務的，應當根據相關程序確定公開范圍。這就意味著，對于涉及黨員權利的問責內容，黨員可以申請公開，未能實現時可以申請黨內公開的救濟。

其次，加強黨內問責救濟與監察委員會救濟的銜接。隨著各地監察委員會的設立，黨內問責及救濟也將因此產生深刻變化。我們可以在監察委員會設置救濟主體的基礎上，強化問責機制與救濟機制的銜接。監察委員會一方面需要對問責主體是否依照法定程序問責進行監督；另一方面要受理黨組織或黨員提起的問責救濟申請，這就需要其內部建立專門的問責救濟機制。通過問責備案程序，認真審查問責啟動程序，警惕無厘問責、任意問責等，特別是基層黨組織的內部問責；建立問責介入和中止機制，即對于問責過程中侵害問責對象陳述和辯論權的現象，由監察委員會及時介入，問責程序中止；完善問責后救濟的程序，監察委員會受理問責救濟申請之后，應該在法定期限內作出受理決定，并在規定期限內對于問責事實和規定問題進行審查、作出判定，對于重大、疑難問題，經過上級黨組織決定可以適當延長。

再次，加強黨內問責救濟與司法救濟的銜接等。實踐中，嚴重違反黨內法規行為通常也違反法律，例如有的黨員干部被開除黨籍之后移交司法機關。黨內問責決定可以參考司法判決；但是，司法判決卻不得受到黨內問責的影響，因為“黨委領導與法院保持其中立裁判機關性質的需要，難免處在沖突狀態，并且只能是法院服從黨委”。理論上，黨內問責與司法裁判、黨內問責救濟與司法救濟在范疇、依據和方式等方面均具有較大差異。但是，基于我國的政治特點，它們之間還應該體現出更多的聯系性，即黨內問責救濟可以借鑒司法救濟的程序性、中立性和專業性優勢，在司法機關平反冤假錯案后，黨內問責救濟可以及時、主動跟進，依照相關規定為同時受到黨內問責的對象提供救濟等。