新時代依紀依法懲治腐敗的思考和展望

●楊林清

黨的十八大以來，依紀依法懲治腐敗工作歷程非凡、成效顯著，腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，不敢腐的目標初步實現、不能腐的制度體系日益完善、不想腐的堤壩正在構筑，已經形成反腐敗斗爭的壓倒性態勢。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義已進入新時代，“腐敗是我們黨面臨的最大威脅”，黨的十九大報告闡述了對反腐問題的清醒認識，指出只有以反腐敗永遠在路上的堅韌和執著，深化標本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期率，確保黨和國家長治久安。

一、堅持和加強黨對紀委、監委依紀依法懲治腐敗的全面領導

黨的十九大報告中關于新時代黨的建設總要求指出要“堅持和加強黨的全面領導”，對新時代堅定不移推進全面從嚴治黨、依紀依法懲治腐敗起到提綱挈領的作用。全面推進黨的建設要“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”，要堅定不移地依紀依法懲治腐敗。堅持和加強黨對紀委、監委的全面領導，是實現嚴格依紀依法懲治腐敗的根本保障。

（一）新時代建設新的偉大工程必須堅持和加強黨的全面領導

歷史實踐證明，中國共產黨在領導社會主義現代化事業進程中把堅持黨的領導作為社會主義現代化建設和黨自身建設的方向性、根本性問題抓緊抓實，才使中國共產黨成為堅強領導核心，帶領全國人民克服了一個個困難、戰勝了一個個挑戰。2018年3月十三屆全國人大通過的憲法修正案中將“堅持和加強黨的全面領導”這條重要經驗以“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法。中國特色社會主義已經進入新時代，新的歷史時期機遇與挑戰、美好前景與艱難險阻都前所未有地擺在眼前。要完成第一個百年奮斗目標并向第二個百年奮斗目標進軍的重中之重就是堅持和加強黨的全面領導。

（二）監察體制改革的目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導

2017年3月，時任中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在參加北京代表團審議時強調“國家監察體制改革是重大政治改革，目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導”。2018年3月公布施行的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）是反腐敗國家立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律，其中第二條規定要堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。在新時代全面加強黨對一切的領導的歷史背景下，這條規定具有特殊的政治意義，旗幟鮮明地宣示了中國共產黨對監察委員會的領導，這將有利于中共中央和地方各級黨委理直氣壯、名正言順地依法領導各級監察委員會開展反腐敗工作，并督促各級黨委扛起全面從嚴治黨和依法治國理政的政治責任。

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，監察體制改革必須堅定“四個自信”，旗幟鮮明、理直氣壯地加強黨對監察工作的統一領導。國家監察體制改革涉及到政治體制、政治權力和政治關系的重大調整，以法律的形式確認黨對反腐敗工作的統一領導，可以確保黨牢牢掌握反腐敗斗爭的領導權，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供了根本法律保證。

（三）紀委、監委合署辦公有利于加強黨對反腐敗工作的統一領導

2018年3月中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，明確指出監察委員會與中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。成立監委并與紀委合署辦公有利于健全加強黨的全面領導的制度，優化懲治腐敗的組織機構，健全黨對懲治腐敗工作的領導體制機制，標志著懲治腐敗工作從紀在法前、紀嚴于法和紀法分開理念，轉向更深層次的紀法貫通模式。紀委、監委合署辦公有利于全面加強黨對反腐敗工作的統一領導，有利于維護黨的章程和其他黨內法規和憲法法律，有利于完善黨和國家的治理體系。實際工作中，實行一套工作機制、兩個機關名稱并對黨中央或地方黨委全面負責，重要事項由同級黨委批準，與紀委一同向同級黨委、上級紀委和監委報告工作的辦公模式，有利于形成監督合力，提高懲治腐敗工作效率。從現有設置看，全國省市區都采取紀委書記兼任監委主任、紀委副書記兼任監委副主任的實際設置，從組織架構實現了黨對紀委、監委的全面統一領導。

二、堅持以法治思維和法治方式推進依紀依法懲治腐敗

歷史實踐證明，以法治思維和法治方式懲治腐敗是落實依紀依法懲治腐敗的重要保障。憲法修正案的通過和《監察法》的出臺是深化依法治國的具體實踐，具有里程碑式作用，充分展現了新時代懲治腐敗的法治思維和法治方式，下一步應做好相關配套法律的修改完善，真正做到紀法貫通。

（一）全面依法治國要求以法治思維和法治方式懲治腐敗

黨的十九大報告指出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，要求新時代堅持全面依法治國，進一步深化依法治國的實踐。依紀依法懲治腐敗是腐敗治理的重要手段，是全面依法治國的重要組成部分。新中國成立以來，我國懲治腐敗工作實踐證明，只有在法治思維的指導下以法治方式懲治腐敗，才能真正實現反腐敗工作的規范化、法治化、程序化。

以法治思維和法治方式推進依紀依法懲治腐敗是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一在懲治腐敗實踐中的重要體現。堅持黨的領導要求堅決徹底地鏟除腐敗毒瘤從而實現黨的自我純潔、自我革新，進而鞏固中國共產黨的執政地位；加強黨的集中統一領導，支持紀律檢查委員會、監察委員會、人民法院依法依章程履行懲治腐敗職能、發揮作用。堅持人民當家作主要求一切從廣大人民的根本利益出發，最大限度維護最廣大人民根本利益和滿足人民群眾對懲治腐敗、廉潔政治的迫切期待，同時懲治腐敗實施中要依法維護被調查人、犯罪嫌疑人的尊嚴和權利，加強人權法治保障。堅持依法治國要求依法治權、依法治吏、嚴格執法、公正司法，一切監督與懲處必須符合法定程序，以程序正義為實質正義的前置條件，嚴格執法，公正司法，實現罪刑法定、罰當其罪。

（二）出臺《監察法》是以法治思維和法治方式懲治腐敗的具體實踐

2018年3月，依據十三屆全國人大一次會議審議通過的憲法修正案確立了監察委員會作為國家機構的法律地位，為設立國家和地方各級監察委員會提供了根本法保障，為制定監察法提供了憲法依據。依據《中華人民共和國憲法》制定實施的《監察法》第五條規定：國家監察工作要“嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩；在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益；權責對等，嚴格監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”。其主要目的就是保證監察機關以法治思維和法治方式開展工作，嚴格貫徹黨的政策、方針。無論是精神實質、核心要義，還是法律條文本身，法治思維和法治方式都貫穿始終，是新時代中國共產黨治國理政法治思維和法治方式的具體實踐。

制定出臺《監察法》是切實貫徹落實黨中央決策部署的具體舉措，它以立法形式將歷史實踐證明有效的做法和經驗上升為法律，及時將改革的成果固定化、法治化；是貫徹落實改革精神，以法律的形式全面填補國家監督空白，深入開展反腐敗工作，通過法治方式實現對所有行使公權力的國家公職人員的監督全覆蓋；是通過法定方式將監察委員會的監察職能、調查職務違法和職務犯罪職能和開展廉政建設和反腐敗工作進行規定，與黨章關于紀委主要任務的規定相匹配，實現法定上的紀法銜接。

（三）完成相關法律法規修改是紀法銜接懲治腐敗的貫通之路

《監察法》出臺后，監察權的行使涉及對原有法律中有關國家機關職權的劃分作出相應的修改和調整，同時要求制定或修訂相應的法律法規。一是對已經制定出臺的相關法律進行修改，廢止相關法律。例如需要修改《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國檢察官法》《中華人民共和國檢察院組織

法》《人民法院監察工作條例》《人民檢察院監察工作條例》《公安機關督察條例》等，廢止《中華人民共和國行政監察法》等。二是對涉及行政監察機關名稱、職能等內容的法律法規進行修改，使其按照《憲法》和《監察法》的規定與現行監察體制一致統一起來。例如《憲法》和《監察法》都對監察委員會的設立和與同級人大的關系作出明確規定，需要在《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規則》及地方組織法、監督法等法律中作出相應規定。三是對《監察法》新的規定內容進行配套法律法規修改。例如《監察法》第六十七條規定“監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償”，目前《國家賠償法》沒有這方面的規定，需要修改增加監察機關及其工作人員的國家賠償責任內容。

三、堅持以健全紀法實施常態化機制提高懲治腐敗執行力

黨的十八大以來形成了以《黨章》和《憲法》為根本，若干配套黨內法規、國家法律為支撐的，基礎性、綜合性和專門性紀律法律依據并存的紀法體系。這些凝結著管黨治黨理論、依法治國理論和實踐創新成果的有效機制，為依紀依法懲治腐敗提供了有力的制度保障。習近平總書記曾經指出“法規制度的生命力在于執行。‘蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行’，現在我們有法規制度不夠健全、不夠完善的問題，更值得注意的是已有法規制度并沒有得到嚴格執行”。依紀依法懲治腐敗的紀律法律依據建設已經取得成效，要進一步鞏固發展，關鍵是要在“抓常、抓細、抓長上下功夫”，即建立健全紀律法律的知曉機制、監督檢查機制、追責問責機制和實施效果評估機制，切實提高反腐敗工作的執行力。

（一）樹立紀法權威，以上率下形成守紀守法良好氛圍

樹立紀律法律權威，首先要尊崇黨章、憲法，維護黨章、憲法。黨章是管黨治黨的最高原則，憲法是治國理政的根本大法，全面從嚴治黨、全面依法治國，必須高高舉起黨章、憲法。

要形成全黨守紀全民守法的良好風尚，以上率下十分關鍵。以上率下要求各級領導干部特別是高級領導干部要率先垂范，上行下效形成紀律法律貫徹執行的“蝴蝶效應”。習近平總書記指出“高級干部要清醒認識到自己崗位的特殊性”，不斷增強“自律意識、標桿意識、表率意識”，模范遵守黨章、憲法，模范遵紀守法，特別是“嚴守黨的政治紀律和政治規矩，堅持不忘初心、繼續前行，堅持率先垂范、以上率下，為全黨全社會作出示范”。

（二）壓實主體責任，讓“問責利器”敢于較真碰硬

新時代依紀依法懲治腐敗工作的主體為紀委和監委，要加強依紀依法懲治腐敗的執行力，抓緊壓實各級黨組織特別是主要領導干部的主體責任十分必要。在懲治腐敗的工作中，各級黨委不能站在一旁當“甩手掌柜”，要真正擔起擔子種好“責任田”、當好“施工隊長”，抓好依紀依法懲治腐敗的實施工作。要以“釘釘子”的精神咬住不放，這樣才能真正把紀律法律嚴起來、執行到位。

要推動紀律法律執行監督檢查常態化，對于監督檢查發現執行不力的堅決予以問責，真正做到較真碰硬，確保制度的執行到位。《中國共產黨黨內監督條例》明確規定要確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行。習近平總書記強調“抓好法規制度的落實，必須落實監督制度，加強日常督查和監督檢查。要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實”。通過督促檢查，健全追責制度。“有權就有責，有責要對等”，出了問題就要追究責任，對于紀律法律執行不力的情形，嚴格按照《中國共產黨問責條例》及相關規定進行問責，讓問責利器充分發揮作用。

（三）科學實施效果評估，推動紀法良性發展

任何制度都需要隨著所處環境和任務的變化而不斷變化，要推動懲治腐敗實施過程中紀律法律的良性發展，及時對紀律法律執行的過程及其效果進行評估，通過科學評估不斷推進發展。黨的十八大以來，中共中央及時評估紀律法律實施情況，面對新形勢下依紀依法懲治腐敗的客觀需求，2016年先后印發《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》，首次實現了紀法分開、紀嚴于法、紀挺法前。通過監察體制改革的實踐探索，2018年3月首次實施反腐敗專門立法，出臺《中華人民共和國監察法》，為新時代依紀依法懲治腐敗工作提供了“良法”。為了更好地推動紀律法律的建設和發展，應當探索紀律法律實施評估長效機制，通過監督檢查等途徑確定評估整改機制，根據評估所反饋的信息，進一步修改完善相應的紀律法律體系。

四、堅持以規范權力制約加強對紀委、監委的監督管理

黨的十八大以來習近平總書記多次在中央紀委全會上對紀檢干部隊伍提出要求。隨著監察委員會成立并與紀委合署辦公，如何監督監察委員會成為社會廣泛關注的問題。習近平總書記多次提出明確要求，反復強調信任不能代替監督，監督無禁區，任何權力都要受到監督。要嚴格依紀依法懲治腐敗，規范懲治腐敗的權力制約，加強對紀委、監委的監督管理，依法依規對執紀執法人員進行監督管理，嚴防“燈下黑”，打造忠誠干凈擔當的執紀執法隊伍。

（一）依法依規規范制約執紀執法權

要通過法律、法規從制度層面加大對紀委、監委懲治腐敗職權進行監督，建立相互配合、相互制約的體制機制。2017年1月習近平總書記在十八屆中央紀委第七次全會上指出“各級紀委要強化自我監督，自覺接受黨內和社會監督”，2017年1月8日，中央紀委根據《中國共產黨章程》制定頒布實施《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，將紀檢機關擺進去規范紀檢機關監督執紀工作。紀委、監委都在黨的領導下開展工作，黨的領導本身就包含了教育、管理和監督，各級黨委有責任加強對紀委、監委的管理和監督。2018年3月20日通過的《中華人民共和國監察法》第七章明確了人大監督、司法監督、民主監督、社會監督、輿論監督等外部監督內容。各級人民代表大會常務委員會要按照規定聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查等。實踐證明，通過人大監督能夠實現對監察委員會的有效監督。從法律、法規層面對紀委、監委的權力進行制約，基本解決了制度層面的監督問題，同時更要落實執行法律、法規的規定，使之切實發揮作用。

除了法律法規層面的制度制約，還應該建立起互相配合、互相制約的工作機制體制。《監察法》第四條規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門相互配合，互相制約。”該條規定明確監察機關與司法機關等在辦理職務違法犯罪過程中的工作關系。例如對經過紀委、監委調查涉嫌職務犯罪的，移送人民檢察院進行依法審查、提起公訴，檢察機關應嚴格依法進行審查，根據法律規定可以退回補充調查，也可以作出起訴或者不予起訴的決定，以此充分發揮檢察機關對紀委、監委在體制機制上的監督制約。

（二）依法依規監管紀檢監察干部

依紀依法懲治腐敗的執行落實最終還是靠人，新時代執紀執法隊伍主要是紀委、監委的干部隊伍。黨的十八大以來，中共中央、中央紀委嚴格對紀檢監察干部隊伍進行監督管理，習近平總書記多次強調要建設忠誠干凈擔當的紀檢監察干部隊伍，為全黨全社會樹立起嚴格自律的標桿。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》專門在第八章列出關于從嚴規范管理紀檢干部的規定，《監察法》也在第七章第五十五至六十一條嚴格規定了監察人員的內部監督機制，例如設立內部專門的監督機構，對打聽案情、過問案件、說情干預的登記備案制度，辦理監察事項回避制度，離崗離職從業限制制度，對監察機關及其工作人員不當行為的申訴制度和案件處置重大失誤責任追究制度等。法律、法規中關于對紀檢監察干部制約、監督、管理的規定已經十分明確，下一步還是落實制度、從嚴要求的問題，各級黨委、紀委和監委要按照法律法規規定和習近平總書記要求，切實做到“監督別人的人首先要監管好自己，執紀者要做遵守紀律的標桿”。

（三）刀刃向內嚴懲違紀違法行為

黨的十八大以來，中央紀委采取一系列措施，堅持對紀檢干部違反中央規定精神案件進行點名通報，堅持開展“一案雙查”，堅決查處執紀違紀紀檢干部“清理門戶”、對失職失責的進行嚴肅問責，堅決調離不適合從事紀檢監察工作的人員。黨的十八大以來，中央紀委機關立案查處紀檢干部22人、組織調整24人、談話函詢232人；全國紀檢系統處分紀檢干部1萬余人、組織處理7600余人、談話函詢1.1萬人。

《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》和《監察法》以黨內法規和法律的形式把黨的十八大以來紀檢監察機關自我監督的實踐創新成果固定下來，真正把檢查權、監察權關進制度籠子，確保黨和人民賦予的執紀執法權不被濫用。新時代人民對依紀依法懲治腐敗的要求更高，一旦發生執紀違紀、執法犯法的行為，應當以零容忍態度清理門戶，堅決防止“燈下黑”。