國外典型軍民融合發展模式的借鑒和啟示

譚清美 楊凌波 Jhony Choon Yeong Ng

在我國，軍民融合上升為國家戰略，正由初步融合向深度融合發展，這是一個不斷深化、自主創新的過程。然而，在這個發展過程中，借鑒國際經驗是必要的。從世界軍民融合發展史來看，典型國家如美國、俄羅斯、英國等基本上都經歷了“軍民分離”到“以軍養民”再到“軍民融合”的發展歷程。當前，軍用科技與民用科技、國防建設與經濟建設相結合已成為世界主要大國富國與強軍的根本選擇。借鑒發達國家軍民融合發展的成功經驗，對于探索軍民融合深度發展路徑和方式，落實軍民融合發展國家戰略，具有重要意義。

典型國家軍民融合發展動因及策略

國防建設與經濟建設的耦合形態，是由戰爭技術形態、預設戰爭形態和國家經濟實力等因素的變化決定的。典型國家軍民融合發展的動因可歸結于三個方面：

一是技術形態變化決定著戰爭形態變化。技術形態發展史決定了戰爭形態發展史。古代技術水平決定著軍民一體，軍就是民，民就是軍;冷兵器時代的技術水平決定著軍民各有側重，但軍民之間沒有明晰的界限;熱兵器之后，軍民分解逐漸清晰起來。然而，隨著科學技術水平的進一步提高，戰爭形態不斷升級，軍民之間的界限逐漸進入一個升級版的模糊階段。因此，軍民融合發展已逐漸成為典型國家的重要發展戰略和模式。20世紀70年代末、80年代初，隨著新軍事科學技術普遍傳播，軍民融合迎來空前發展機遇期。這一階段，美、英、法等國都制定了有關軍民融合的國家戰略。美國國會、總統國家科學技術委員會和總統科技政策局等機構，通過頒布法律和制定相應發展戰略來落實軍民融合戰略及具體實踐方案。如今，信息化技術空前發展促使戰爭形態發生革命性變化，這也就決定著更高階段的軍民融合發展。

二是戰爭形態變化促進軍民融合體系形成。古代戰爭原本是軍民一體的，冷兵器時代也沒有明晰的軍民分界。一戰時，武器裝備生產的種類不足百種;二戰時，武器裝備生產的種類上升到160多種，武器種類幾乎漲了一倍;到了海灣戰爭，武器種類上升到一千多種。武器裝備種類劇增，對資源的需求加劇，致使典型國家不得不加強軍地資源優化配置。如今，信息戰、網絡戰、空天一體戰等戰爭形態重新定義了戰爭的空間概念，其對資源的需求完全打破了傳統意義上軍與民的界限，也打破了需求與保障的界限。因此，軍民融合體系的形成成為一種必然。目前，軍民融合發展已成為世界主要國家共同的政策取向。

三是國防預算趨緊促使實施軍民融合戰略。金融危機后，典型國家的資源約束條件發生變化，為節約利用有限資源，迫切要求打破軍用與民用的藩籬。這些國家主要采取將“軍”和“民”納入聯合系統的舉措以實現社會整體資源的高效流通與優化配置。有學者指出，未來十年內美國的國防預算會回到“911事件”發生前的水準，即美國國防預算將要削減一半。在這種情況下，軍民一體是實現全社會資源優化配置的必要條件。現代戰爭具有節奏快、消耗大、保障需求復雜、對經濟社會依賴強等特點。因此，戰爭潛力融于整個經濟社會發展的大格局之中，是贏得現代戰爭的必由之路。

新一輪科技革命與產業革命，促使新軍事變革不斷深化，軍用技術與民用技術的結合面也不斷擴大、軍民融合程度也越來越高;同時，現代戰爭對科學技術的依賴性越來越強。因此，典型國家在推行軍民融合戰略過程中，對融合層次低、融合范圍窄、融合程度淺等突出問題采取了優化策略。

宏觀上，優化組織體系、形成軍民融合體制結構。為解決阻礙軍民融合發展的技術難題，打破軍民融合發展的技術壁壘，美國實施國防工業與民用工業同技術、同標準、同經營策略、同生產方式等措施，構建軍民一體聯動、軍品和民品共舉的融合方式。與此類似，俄羅斯在推進軍民融合發展戰略時，主要采取政府主導、頂層設計、發揮國防工業的輻射和引領等舉措。

實踐中，制定軍民結合、寓軍于民的發展規劃。在推進軍民融合過程中，如果說美國政府內閣層的決策調控主要是負責營造政策環境的話，那么，落實和支撐這些政策的，就是各種科技計劃以及負責和管理這些計劃的機構。反觀日本，防衛廳（省）長官具體負責武器裝備發展和采購計劃的監督執行，其下屬的技術研究本部是國防科研的管理機構和唯一的軍方科研中心，采購合同本部是日本自衛隊唯一負責采購工作的執行部門，它們直接由防衛廳（省）長官負責。實踐表明，經過這種由上到下的多方協商最終形成的計劃和決議往往能得到政、軍、民三方面的一致同意，并能協調一致地采取行動，促進相關有效政策落到實處。

生產上，積極扶持民企參與國防產品研制。2003年美國出臺的《國防工業轉型路線圖》強調，必須改變主承包商控制國防市場的局面，引導和鼓勵掌握創新技術的中小型企業進入國防領域。法國國防部武器裝備總署明確提出，鼓勵中小企業參加武器裝備采辦的競爭，特別是在分系統和設備一級。為確保中小企業獲得軍品科研項目，武器裝備總署專門留出采辦計劃的10%作為中小企業的竟爭項目。俄羅斯認為，軍民兩用技術在國防領域可占70%以上，利用軍民兩用技術是當今科技領域的一個關鍵問題，加上俄羅斯先進的軍事技術成果，因此，俄羅斯完全可利用其國防工業獨一無二的生產和科研潛力，大量生產品質優良和富有竟爭力的民用品。德國在國防科研領域也非常注重發展軍民兩用技術，以加快發展軍民兩用技術作為科研重點，強調軍用與民用的合作與協調，促進工業界參與軍民兩用技術的開發。

制度上，采取統一標準、提高軍事需求透明度。美國國防部高級研究計劃局（DARPA）和美國各軍兵種均設有專門機構，負責軍事需求發布，并建立了動態發布軍事需求制度。按照軍用信息資源共享的原則和規定，有條件地逐步公開軍用信息源，增強民用企業參與完成軍事需求任務的主動性。德國國防部盡量采用民用標準和產品，節約軍費開支，解決發展武器裝備與財政力量有限的矛盾。德國裝備部門現已普遍認識到，不應該追求技術上的“最佳”方案，發展“最好”、“最先進”的武器，而應發展經濟上可承受、技術上可行的武器。

典型國家軍民融合發展模式

由于國家戰略、國防工業基礎、民用工業基礎和科技發展水平存在較大差異，各國軍民融合發展模式均具有獨特性。如何借鑒國外經驗和成就探索出一條具有中國特色的軍民融合發展道路，實現富國、強軍、利民的有機統一，是一個亟待解決的問題。

以美國、歐盟為代表的“軍民一體化”發展模式和政策：

戰后，美蘇兩國展開了長期的軍事竟賽，這個階段美國實行軍民分立的發展模式。冷戰結束后，為保持國防工業長久發展，美國主要采用“軍民一體化”的發展模式。主要采取調整軍工部門和企業、促進軍工部門和企業間交流合作、推進軍用與民用技術雙向轉移等措施，達到國防建設和經濟發展良性互動的目的。首先是起步階段（1992～1994年），美國政府從消除軍民融合發展的技術障礙、打破軍民融合發展的技術標準壁壘入手，逐步建立“無縫”的國家科技工業體系。其次是軍民結合階段（1995～2006年），主要是引導具有創新活力的中小企業進入國防領域。第三個階段是深度融合階段（2007～2011年），引導軍用技術和民用技術同臺競爭，進一步提高國防發展的經濟性。最后是軍民融合一體化階段（2012～2017年），主要是完善技術轉移績效評價指標，建立健全國防全球采購體系。

以俄羅斯為代表的“先軍后民”發展模式和政策：

前蘇聯解體后，俄羅斯為化解過剩的軍事生產能力，啟動了大規模的軍轉民計劃，采用“先軍后民”的發展模式，在新的市場經濟條件下形成軍、民品市場的良好對接，該模式既想避免軍民分離弊端，又不想放棄軍工體系。但由于俄羅斯經濟實力欠佳，許多關于軍轉民的政策難以實施，因此還需進一步探索發展。俄羅斯推行軍民融合的政策主要有：推動軍工技術轉向軍民兩用技術;制定并實施“雙重用途技術”的總統計劃，充分利用軍民兩用技術;加強軍民兩用技術出口。不斷出臺政策對軍民兩用技術出口進行監控，規范軍民兩用技術出口合作。

以以色列為代表的“以軍帶民”發展模式和政策：

以色列面對的國際、國內環境的特殊性，支持主體的多元化，國際關系的敏感性等因素決定了其“以軍帶民”的發展模式具有獨特性。“以軍帶民”融合模式決定了以色列國防產業成為社會經濟和產業發展的領跑者。將部分國有軍企轉化為民企是以色列推進“以民代軍”根本措施。支持軍用技術成果向民用產品轉化，是以色列長期的政策取向。法律上，明確區別對待國防工業的“軍轉民”。政策上，支持軍工技術人員投身于“軍轉民”事業，為民企帶去先進的技術和經驗。有條件地支持軍工企業收購民用企業，分散經營風險;支持和鼓勵社會資本推動軍民技術雙向轉移和轉化;允許民營企業進入準軍用市場，在部分行業實現“民參軍”;在國防領導體制上實行文官領導國家武裝力量的制度。國防領導的體制是總理——國防民——總參謀長這一架構。

日本為代表的“以民掩軍”發展模式和政策：

戰敗國的性質決定了日本施行“以民掩軍”模式，即依靠民間企業實現軍用技術和武器裝備的創新與發展，建立軍民融合國家創新體系。但是，由于日本對美國的依附關系、民間企業自身利益至上的缺陷，使得復雜武器系統的自主研發能力相對落后于世界先進國家。日本以“以民掩軍”瞞世策略，建立政、軍、民結合的國家決策制度，實行高度集中的一元化管理，全面推動軍民融合實踐。鼓勵軍工企業發展軍民兩用技術和產品，擴大民品生產規模，保障軍工產業持續發展。對于研發、生產軍品的民用企業提供財政補貼，激勵他們進行軍品研發和生產。

發達國家軍民融合模式和政策的借鑒和啟示

從典型國家推進軍民融合發展的模式和政策措施可以看出，軍民融合發展的本質是整合軍民雙方資源優勢，實現軍民之間資源的協調利用，最大限度推動國防建設和經濟建設協調發展。

建立軍民產品統一標準規范，消除軍民融合的技術壁壘。軍民產品統一標準規范是軍民融合發展的根本技術前提。目前我國軍用產品和民用產品執行的標準不同，形成了軍民融合的技術壁壘。借鑒美國建立的軍品和民品統一的工業基礎，我們也需對軍用標準和民用標準進行統一規范，構建軍民兩用的技術標準。比對分析民用標準和軍用標準，對相關標準進一步完善，逐步擴大軍品和民品的通用化、標準化和系列化程度。

健全軍民兩用技術發展的法律、法規和政策。健全的法律、法規和政策體系，是軍民融合發展的根本保證。雖然美國、以色列、日本、俄羅斯等國家軍民融合發展環境不同，但均比較重視軍民融合的制度建設。美國出臺一系列法律法規建立“無縫”工業基礎，重點發展軍民兩用技術;俄羅斯通過制定法律法規監控技術出口，保持高技術武器裝備的研制生產能力等等。有鑒于此，我國也需出臺一系列法律法規和政策，為軍民融合發展提供良好的保障;尤其須制定投資和稅收優惠政策來促進軍民兩用技術的發展。

軍民融合政策與經濟社會發展實踐相協調。軍民融合政策的適用性是其有效性的決定因素。俄羅斯雖然經過十幾年的“軍轉民”，軍民融合有了較大的發展，但是由于整個國民經濟實力不夠強大，軍民融合發展政策與經濟發展路徑之間存在斷層，導致俄羅斯軍民融合發展的相關法規實施效果不佳，軍民轉化項目成功案例不多。因此借鑒俄羅斯軍民融合發展模式的經驗，我國在制定軍民融合發展的法律法規和政策時，必須考慮符合我國經濟社會發展的實際形態，保證法律法規和政策能夠高效實施。

選擇適合本國國情和軍情的軍民融合發展模式是否符合國情決定著軍民融合發展模式存在的必要性。各國經濟發展水平、社會制度、國防工業發展不同，各國軍民融合發展模式也各具特色，如美歐的“軍民一體化”、日本的“以民掩軍”、以色列的“以軍帶民”等等，均是根據本國國情選擇有特色的軍民融合發展模式。我國的軍民融合發展模式也需符合我國國情和軍情，具有中國特色。我們的國家是黨領導的國家，我們的軍隊是黨領導的軍隊;我國仍然處在社會主義初級階段，盡管經濟總量可觀但人均財富不高;人口眾多，民族多樣。因此，軍民融合發展必然需要中央統一領導、統一部署。目前看來，頂層設計、中層協調、基層落實，是我國軍民融合發展的可行模式。