創新公共資產配置方式體制機制研究*
——以湖北省為例

張青 魏濤

（湖北經濟學院 湖北 武漢）

一、引言

公共資產包括行政事業單位固定資產（如辦公用房、科研儀器、醫療設備、校舍等）、公共基礎設施（公園、綠地、水、電、氣等公益設施和港口、機場、水利、公路等基礎設施）、政府儲備物資以及文物等。公共資產是社會事業資源的物質載體，是行政事業單位履行職能、提供公共服務的投入品，其配置效率很大程度上決定了公共服務的供給水平和效率。

現在社會事業發展面臨的挑戰，是人民群眾日益增長的對教育、衛生、文化等高質量公共服務的需求與公共服務供給不均衡、不充分之間的矛盾。社會事業資源配置不能適應社會事業發展的需要，集中表現為兩個方面，一是社會事業資源配置不均衡導致省內不同地區之間、城鄉之間公共服務供給水平差距較大；二是社會資源配置不充分導致公共服務供給水平與人民群眾需求還有較大差距。究其根源，是行政和財政體制機制的掣肘以及激勵機制的缺乏，導致了預算資金和公共資產配置的不均衡和不充分。改革已進入深水區和攻堅期，進一步推進公共資產配置改革需要克服巨大的挑戰和錯綜復雜的體制機制障礙。

二、湖北公共資產配置改革面臨的挑戰和體制機制障礙

1.資產的分散管理導致了資產配置和使用效率低下

按照《湖北省機關事務管理辦法》規定，大多數地區由機關事務管理局對公共資產實行集中化管理和調配，鄂州市則由國資局負責資產的集中管理和運營。由于實際上的資產單位所有制、無償性占用和資產管理體制條塊分割的弊病，資產的市場化管理和運作缺乏統一的法人實體去實施，使得有效的資產共享機制難以建立，低效閑置資產得不到及時有效的處理，阻礙了資產利用效率的提高，無法產生政府資源配置的效率與合力。

2.資產配置“一刀切”影響事業單位公共服務供給效率

《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》規定了“國有資產監督管理活動，應當遵循資產管理與績效管理相結合的原則。”通過制定資產配置和占用標準，在一定程度上解決了資產管理與預算管理相結合的問題，通過資產配置標準和部門資產配置預算對行政單位資產占用進行動態調整效果較好，但對事業單位采用統一的資產配置標準則有較大局限性。不同事業單位由于提供公共服務存在較大差異，對于資產配置水平的需求存在差異，套用同一標準難以保證事業單位提供公共服務的實際需要。使用“一刀切”式的資產配置方案，在實際執行中容易造成資產浪費和資產緊張并存，解決這個問題的有效方式是實行“資產管理與績效管理相結合”，但目前湖北出臺并實施的財政支出績效評價體系主要存在兩方面的問題。第一，現行預算管理體制是以過程為導向而非以結果為導向，財政、審計、主管和財務部門對財政資金的使用管得過細、過死，事業單位沒有改進資產配置效率的自主權和主動性，使得財政支出績效考核流于形式，提高事業單位資產使用效率的目標難以實現。第二，事業單位財政支出績效指標體系不是建立在財務核算數據之上，現行的績效指標體系缺乏科學性和指導性，使得新增資產預算缺乏可靠依據。一方面，事業單位成本及資產折舊數據缺乏，成本收益難以量化；另一方面，事業單位存量資產使用效率顯性指標缺失，合規性、投入、產出、效益和服務滿意度指標設定隨意。通過專家打分的辦法難以判斷過去預算投入的合理性，并據此確定新增資產預算方案。

3.非經營性國有資產家底不清制約了政府從全局配置資產的能力

非經營性國有資產家底不清主要表現在兩個方面：

一是以歷史成本登記的行政事業單位資產不能反映其市場價值。湖北行政事業單位資產摸底、事業單位產權登記在財政部指導下取得較大成效，部門內部的資產信息獲取、更新和使用有了基礎平臺，行政事業單位資產有了詳細的數據庫，但歷史成本法導致資產賬面價值與市場價值背離，行政事業單位資產的市場價值并不清楚。

二是公共基礎設施家底不清。根據《關于做好全省2016年度權責發生制政府綜合財務報告試編工作的通知》和財政廳的統一部署，湖北已經啟動政府綜合財務報告試編工作。政府綜合財務報告試編包括公共基礎設施、收儲土地、物資儲備、融資平臺和文化資產等內容，暫不包括自然資源、用益性物權等資產。按照權責發生制試編政府綜合財務報告的難點在于摸清公共實施的家底。這項工作需要解決的問題主要有：首先，市、區公共基礎設施資產難以界定。市與區、區與區范圍內的未納入固定資產管理的公共基礎設施歸屬和權限復雜，如臨界道路沒有準確劃分標準，可能導致部分公共基礎設施重復計量或未計量。其次，公共基礎設施難以準確計量。一方面，道路、橋梁、隧道等基礎設施，修建年代久遠、反復大修投入，歷史成本難以取得，重置成本也無法獲取單價。另一方面，根據《湖北省財政廳關于2016年度政府資產報告填報口徑的通知》（鄂財績發〔2017〕14號），各地政府行政部門所屬企業已納入財政部年度企業財務會計決算報表范圍的，不填報2016年度經管資產報表。據了解，宜昌市直4家投融資平臺公司2016年度未填報經管資產報表，財政部門無法對投融資平臺提供的公共基礎設施數據進行審核。再次，資產折舊制度不明確。財政部新修訂的《行政單位會計制度》和《事業單位會計制度》雖然明確了行政事業單位應按謹慎原則對固定資產計提折舊，但對各類固定資產的使用年限并未做統一規定。由于折舊年限不確定，對資產計提折舊時，在年限取值存在較大差異，影響資產計價的準確性。同時專業人員配備不足、水平有限，難以勝任這項難度較大的新工作。

權責發生制政府財務報告編制中所遇到瓶頸，使政府對可償債性資產難以做出準確評估，政府無法在宏觀上更全面、更準確地把握社會事業資源配置大局。

4.以投入和過程管理為導向的預算分配方式，導致事業單位績效較差

事業單位預算管理重投入、重過程、輕結果，沒有考慮行政單位和事業單位的差異，沒有考慮公益一類和公益二類事業單位的差異。在預算管理中，套用行政單位的標準和方法，限制了事業單位“人”、“財”、“物”的自主權，影響了事業單位績效，制約了社會事業的發展。第一，預算投入“重物輕人”。一方面，事業單位人員經費嚴格按照編制撥款，且實行薪酬總額控制，無法實現對“人”的有效激勵，挫傷了大家干事的積極性。另一方面，對事業單位大量實行專項撥款，且這些專項不能用于人員經費，逼迫事業單位過度配置資產，形成巨大浪費。第二，預算分配和資產配置標準“一刀切”。事業單位項目支出長期采用定額標準，公益一類事業單位采用統一的預算支出標準問題不大，但由于公益二類事業單位不是財政全額保障單位，且公益二類事業單位之間提供公共服務的成本存在差異，加之政府對公益二類事業單位收費項目和標準進行管制，所以對公益二類事業單位套用公益一類事業單位預算分配和資產配置標準會導致資金和資產閑置與不足并存，影響公共服務供給效率。第三，預算管理“過細、過死”。事業單位預算執行注重過程管理，對預算支出計劃、支出事由、項目、內容、進度、金額進行全過程控制，事業單位缺乏預算資金使用的靈活性和主動性，限制了事業單位公共服務供給能力。

5.資產名義“國有”實際“單位所有”是行政事業單位資產管理體制一切問題的根源

財政部35號和36號令確立了公共資產“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制。《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》也確認了“國有資產實行國家所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制”。現行行政事業單位資產管理體制的根本問題是資產在法律上、名義上是“國家所有”，但實際上卻是“單位所有”，這是目前行政事業單位資產管理體制所有問題的源頭。所有權與占有、使用權的分離導致國家所有權虛置，單位的控制權使資產變為單位所有，資產成為部門和單位既得利益的組成部分。行政事業單位資產管理體制存在的問題表現在以下幾個方面：第一，難以有效建立資產的共享、調節機制。部分地區改革實施的“公物倉”制度效果不佳，調節閑置資產的量和范圍都非常有限。存量資產是單位過去流量資金轉化的既得利益，除了產生改善環境、方便辦公等效果，還會帶來資產收益，解決本單位一些切實問題。資產實際上的單位所有制固化了單位之間由于資產占有水平的差異所導致的苦樂不均，使基于行政手段的調節機制難以發揮有效作用。不少公益性事業單位不是通過提供優質公共服務來增加收入，而是利用掌握的資產性收益養人和提高待遇，本末倒置，削弱了公益性事業單位服務社會的功能。第二，政府分級監管的效果不彰。由于監管部門與資產占有單位信息不對稱，監管無法有效提高單位和部門的資產配置和使用效率，只會增加監管和被監管雙方的成本，形成雙輸的局面。第三，龐大的沉淀資產無法有效轉化成政府的可支配資源。單位對資產的控制權實際上超過國家所有權，使單位目標與政府目標難以一致。對政府而言，有限的財力與財政開支需求所形成的矛盾日益突出，世界上主要發達國家，如美國、加拿大、澳大利亞等國家都使用變賣、盤活政府資產的辦法減輕財政開支壓力，而我國缺乏相應的制度設計，通過變賣多余的資產幫助實現財政收支平衡。

6.資產無償占有和使用，導致預算缺乏剛性約束

資本支出是事業單位預算支出的重要部分，管不住資產預算就很難控制事業單位預算。首先，資產占有和使用的無償性使單位沒有動機提高投入產出比，資產使用過程中的各種浪費和低效成為常態。其次，資產在預算配置過程中的無償性使單位在獲得資產收益時不用考慮成本代價，造成單位資產配置預算長期夸大，超過實際需要，導致財政資源浪費。最后，資產無償使用相當于失去了關于資產供給和需求的價格信號，使主管部門和財政部門難以判斷事業單位對資產的真實預算需求。鄂州市對行政事業單位占有的公共資產實行有償租賃制度，起到了很好的效果，但湖北多數地區依然實行的是無償占有和使用制度。

7.資產管理機構職能界定不清，導致事業單位資產管理越位、缺位和錯位并存

在政府資產管理體制和職能劃分上，根據《中華人民共和國財政部令第35號（行政單位國有資產管理暫行辦法）》《中華人民共和國財政部令第36號（事業單位國有資產管理暫行辦法）》和《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》，財政廳的職責包括：組織擬訂本級行政事業單位資產配置及資產費用標準，參與提出有關年度預算計劃；承擔省級行政事業單位國有資產配置、處置和對外投資、出租、出借、擔保等事項審批工作；承擔本級行政事業單位國有資產收益監繳工作；承擔行政單位未脫鉤經濟實體、事業單位創辦的具有法人資格的企業以及省級文化企業國有資產管理工作；承擔產權登記、產權界定、產權糾紛調處、資產評估、資產清查、統計報告等工作。行政事業單位主管部門（以下簡稱主管部門）的職責包括：負責對本部門所屬單位的國有資產實施監督管理；接受同級財政部門的指導和監督；制定和完善本部門國有資產監督管理辦法并組織實施。公共基礎設施、收儲土地、物資儲備、融資平臺和文化資產等同樣由各主管部門負責管理。

根據《中華人民共和國國務院令第621號（機關事務管理條例）》和《湖北省人民政府令第373號（湖北省機關事務管理辦法）》，機關事務管理局的職責包括：組織實施機關資產管理的具體制度；負責職責范圍內和政府委托事項的機關資產管理工作；并接受財政等有關部門的指導和監督。事業單位的資產配置和使用按照相關政策法規接受財政、機關事務管理和主管部門的管理和監督。

前述行政法規界定了資產管理相關各方的資產配置、使用、管理和監督職能，但缺點是相互之間權責越位、缺位和錯位并存，財政、機關事務管理局、主管部門和事業單位職能界定不清導致無法形成有效的管理合力，資產管理的市場化手段不夠，就資產論資產，難以形成以預算為主導的公共資產管理體制和以公共服務為導向的事業單位資產占有和使用機制。

三、創新公共資產配置方式體制機制的建議

1.徹底扭轉“重物輕人”的預算投入機制

大量減少對事業單位的專項撥款，增加一般性撥款，允許事業單位根據實際需要調整開支結構，構建引導事業單位根據實際需要購置或租賃資產的預算撥款機制。取消公益二類事業單位薪酬總額和結構控制，放松公益一類事業單位薪酬總額和結構控制。允許事業單位更多的使用績效工作和考核獎勵的杠桿調動人員工作積極性。

2.對資產進行分類管理改革

將政府資產劃分為三類——公共基礎設施、行政事業單位不動產與動產，實行分類管理。不動產定義為政府擁有、租賃或管理的全部不動產，包括土地、房屋建筑及附屬設施。動產定義為行政事業單位履行職責的車輛和設備。公共基礎設施和投融資平臺所形成的資產統一由各級政府組織資產摸底、產權登記和價值評估。通過政府采購方式，聘請高水平的社會中介服務機構從事這項工作，應對行政事業單位專業能力不足的問題。原有的公務用車、辦公設備等資產配置和使用的管理和監督機制不變。

3.建立以市場為基礎，預算為主導的資產管理體制

第一，構建以市場為基礎、以預算為主導、權責分明的資產管理和監督機構。由省政府設立不動產管理委員會，決定不動產管理與監督重大事宜。成員由財政廳廳長、財政廳負責預算和資產工作的副廳長、機關事務管理局局長、各主管部門分管預算和資產工作的領導以及社會專業人士組成，委員會主任由財政廳廳長擔任，對分管預算的常務副省長負責。不動產委員會決定的事項：對《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》和《湖北省機關事務管理辦法》中涉及不動產管理的政策做出解釋；制定不動產管理的年度和中期目標；制定績效標準；其他資產監管重要事項。不動產管理委員會指定各行政部門和機構主管預算的負責人為各部門不動產管理負責人。負責人在規定的日期內向不動產管理委員會提交本部門和機構的資產管理計劃，包括：對所有占有、租賃或以其他方式管理的不動產予以識別和分類；列出和描述主管機構管轄、監管或控制的不動產信息；改善不動產和預算管理的計劃；監管并衡量計劃的進展情況；不動產的環境管理；其他不動產相關信息。將財政部門的資產管理、績效評估以及文化資產管理部門的部分職能整合到機關事務管理局。負責：不動產的租賃與經營；各預算單位不動產的供給、調配、使用服務和績效考核工作；不動產的變賣；不動產統計報告和公共資源數據庫建設與維護。機關事務管理局不動產部門以服務和保障各預算單位履行職能為目標。不動產管理委員會對機關事務管理局的不動產管理與營運提出績效考核目標并進行考核，以市場房地產租賃和管理企業的平均績效為標桿，重點考核：不動產成本估算；與購買、征用、交換、租賃或其他方式獲得不動產的相關費用；處理不動產所需的費用和時間，以及由處置帶來的財政資金回收；不動產的運營、維護和安保成本，包括但不限于空置不動產的公用事業服務成本；與不動產相關的環境成本，包括環境恢復和遵從成本；不動產空置數量的變化；不動產的權益價值實現；通過改善工作環境來提高行政事業單位的效率。對績效標準的考核要以不低于商業不動產提供企業的平均水平為基準。機關事務管理局要向社會公開不動產統計報告和公共資源數據庫（涉及國家安全的例外），包括建筑和附屬物的特征、圖片和GIS信息，接受社會監督。

第二，改革現有不動產無償配置和占有機制。在全省實施行政事業單位不動產有償租賃制度。由機關事務管理局代表政府行使不動產所有權，制定不動產租賃方案并實施，集中回收處置預算單位多余不動產。

第三，構建行政事業單位存量資產盤活機制。機關事務管理局負責處理行政事業單位多余的房地產，原則上不將多余的房地產用做其他商業用途，在滿足行政事業單位租賃需求的前提下，以出售變現為主。不動產變現收入上繳國庫，優先用于機構改革面臨的各種歷史欠賬的償付，如解決編制、職級和養老等問題帶來的資金缺口。構建行政事業單位減少不動產占用的激勵機制。以2017年行政事業單位不動產占用情況為依據，核定各單位未來5年每年的租金水平并編制中期預算，凡是由于減少不動產占用并退回而節省的租金部分，留給行政事業單位自行使用，可以用于引進和留住人才等方面，激勵各單位盡可能以最小的不動產占用提供社會滿意的公共服務。