從我國多層次農業經營主體看農墾的戰略地位

王曙光

（北京大學經濟學院，北京100871）

我國當前的農業經濟體系是以小農經濟為主體的農業經濟體系。大部分的土地要素被分散到數億小農戶手中，進行分散化的、碎片化的、附加值很低的、生產效率極低的農業生產。這種以小農經濟為主體的生產方式，在改革開放初期曾經爆發出極強的生命力，使我國農業生產出現歷史性的轉折。但是不能忘記的是，在我國改革開放后農業生產大規模增長的背后，還有大量的被我們所忽視的因素，這些因素主要是我國在人民公社時期大規模農業基礎設施建設、大規模農村人力資本積累和提升（主要是通過快速發展的農村醫療和農村教育）以及農村公共產品的大規模供給，這些因素都在改革開放后產生了極大的效應。隨著時間的推移，隨著農業市場競爭全球化的加劇，隨著我國農業生產的整個產業鏈逐步由封閉走向開放，我國傳統小農經濟的農業形態遭遇到極大的挑戰，在國際市場競爭和國內農業發展中的劣勢逐漸顯露出來。農產品質量問題所導致的食品安全問題已經遍及幾乎所有農產品，農業生態問題（尤其是土壤的大規模污染）日漸嚴重，農業科技推廣在小農經濟形態下顯得步履維艱，這些問題，都極大地困擾和約束著中國農業的發展，當然從長期也深刻地影響了中國的農業安全和糧食安全。

我國目前的農業經濟體系包含著幾個不同層次的主體。第一是農戶家庭經濟，這是一類在家庭聯產承包責任制推行之后的40年間基本固化了的最主要的農業經濟主體。小農經濟在我國有著悠久的傳統，是我國歷史悠久的農業文明的主要承載者，也是我國幾乎所有傳統文化理念和符號的主要來源。它在歷史上有很頑強的生命力，這是不可否認的。同樣不可否認的是，我國在現階段，以及在很長的未來一個時期，都不可能“消滅小農”，不可能讓小農經濟（農戶家庭經濟）在一個短時期內消失。相反，我們還要從制度層面，從法律層面，盡量保障這種農戶家庭經濟的相對穩定性，不要急于改變，不要盲目地改變這種已經存在了數千年的根深蒂固的小農經濟形態，以保障中國農民和農村的相對穩定性，這對整個國家的穩定都是非常重要的。十九大在農村土地制度和農民土地承包權方面的制度設計，都是基于穩定化的考慮。這無疑是正確的。但是同時，我們也要認識到，農戶家庭經濟這樣一種農業經濟形態，不太可能構成“新時代中國特色社會主義農業經濟體系”的主體（不是在數量意義上的主體，而是在承擔國家農業安全和農業現代化歷史使命意義上的主體），這也是毋庸置疑的。而且，隨著農業生產方式的變化，農戶家庭經濟形態也存在著一個向其他更具規模經濟的農業經濟形態轉型的動態過程，存在著發生內在變革的可能性，而且我們在制度設計和法律上還要為這種變革和轉型提供促進的力量，激勵這種變革與轉型，這也是毋庸置疑的一個大趨勢。所以我們在解讀十九大關于農業和土地的制度設計的時候，不僅要體會到其中“穩定化”的訴求，還要體悟其中的“變革和轉型”的訴求。這兩個訴求，缺一不可。既要尊重歷史和現實，又要有前瞻性的眼光。

第二個層次的主體是農民合作經濟，這是一種由農民自發自愿而構建的互助合作組織。我國農民專業合作社的立法已經十周年，在這十年中，農民合作社突飛猛進，其數量有了極大的增長，2018年達到200多萬家。可以說，十年來，農民專業合作經濟的發展為我國農業轉型和農民收入增長做出了很大的貢獻，這個歷史性的成就不能否定。但是，從另一方面來看，我們也不能過高估計農民合作社的重要性以及對我國農業生產的作用。其道理在什么地方呢？從產權結構來看，農民合作經濟是農戶家庭經濟的某一部分要素按照合作社法的要求向合作社的投入，合作社盡管在農業生產的局部環節實現了農民的組織化以及要素利用效率的提升，但是從根本上來說，農民合作經濟在現階段仍然是一個處于比較低級形態的農業經濟體系，大部分農民合作經濟的合作效率不高、組織化程度不高、市場競爭力不強，其對農業生產集約化和現代化的影響仍然是有限的。更不用說，這200萬家合作社背后，基本上仍然是分散的農戶個體，農業生產家庭經營的基本架構尚未發生根本性的變化，僅在個別生產與經營環節進行了程度較低的合作與整合（當然也有極個別的較為大型的農業合作社實現了現代農業意義上的規模化經營，但數量極為稀少）。而且，絕大多數合作社局限在一個行政村或者自然村的村莊范圍內（目前我國200萬家合作社分布在近60萬個行政村中，平均每個村莊近3～4個合作社），其經營規模、應用農業科技的水平、實現現代農業生產的能力等必然受到極大的限制。因此，農民合作經濟從總體上也很難成為“新時代中國特色社會主義農業經濟體系”的主體，難以從整體上承擔我國農業安全（糧食安全）和農業現代化的歷史使命。

第三個層次的農業經濟主體是農村集體經濟。農村集體經濟體系在人民公社時期對中國的農業產業化、農田水利基礎設施建設的大規模開展、農村公共品的大規模普惠式供給，發揮了巨大的歷史作用。改革開放之后，隨著家庭聯產承包責任制的普遍推行，農村集體經濟的土地、機械、不動產等生產要素被分配掉，失去了以一個集體組織形式進行集體性生產經營活動的基礎，因此導致農村集體經濟在大面積的國土上幾乎消失殆盡。一些極為個別的村莊當時沒有將集體資產分配到戶，而是保留了集體經濟的組織形式和資產歸屬形式，這些村莊在中國大地上為數極少，但這些村莊在近四十年的發展中大多都獲得了比徹底分配集體土地和資產的村莊更快更好的發展，有些保留集體經濟較多的村莊甚至成為比較發達的經濟體，在市場中占據有利的競爭地位。由于集體經濟的要素在大面積的國土上已經徹底分配給農戶家庭經營，因此農村集體經濟在目前中國土地上已經為數極少，而農村集體經濟的式微，正是我國農業生產遭受巨大困難和挑戰、鄉村治理面臨巨大真空并導致農村社會治理問題叢生以及農業基礎設施建設大面積停滯甚至大部分農田水利設施大面積荒廢的主要原因之一。即使在建立了若干合作社的村莊，由于合作社的合作層次較低、整合生產要素的能力不足，因此，對以上問題的解決幾乎是杯水車薪，無能為力。近年來黨中央高度重視農村集體經濟發展，出臺了很多措施促進農村集體經濟發展，把農村集體經濟發展置于堅持完善我國基本經濟制度和鞏固黨的執政基礎的高度來認識，取得了一定的成效。但是，由于絕大多數村莊所擁有的集體經濟要素（土地和其他資產）極為有限，由于絕大多數農業要素是由家庭（小農戶）所擁有，因此農村集體經濟的發展面臨著巨大的制度瓶頸。我們2017年在浙江和福建的十五個縣所做的調查表明，絕大多數的農村集體幾乎沒有任何土地和其他有形資產，集體經濟成為無源之水無本之木，農村集體經濟成為空殼，發展集體經濟舉步維艱。即使在有一定集體資產的村莊，集體經濟的經營也被限制在一個村莊范圍內，這種生產經營模式與現代大農業的組織形式和生產方式差距甚大。因此，從總體上來說，當前的農村集體經濟也不可能成為“新時代中國特色社會主義農業經濟體系”的主體，難以從整體上承擔我國農業安全（糧食安全）和農業現代化的歷史使命。

第四個層次的農業經濟主體就是中國的農墾體系。對于這一龐大的體系，無論是學術界、政策部門還是社會公眾，都沒有給予應有的重視。但是，從中國當前的國情出發，從中國所面臨的國際農業市場競爭環境出發，從中國未來的國家安全和糧食安全的前景出發，中國農墾體系必將成為中國農業現代化和承擔保障中國農業安全的主力軍，這是毫無疑義的。通過對于前三個層次的農業經濟主體的深入剖析，可以斷定，在今天的中國，要想從戰略意義上解決中國農業現代化、農業產業化和保障國家糧食安全，必須重視農墾體系的發展，也只有依賴農墾體系的發展，這是毋庸置疑的事實。認識不到這個事實，我們的農業政策就要出問題，我們的鄉村振興戰略和農業安全戰略就會打折扣。

從我國農業現代化和農業安全戰略的頂層設計來看，要遵循綜合推進與突出重點兼顧這樣一個基本原則。所謂綜合推進，就是要在我國農業現代化和農業安全戰略的實施過程中，要運用綜合性的激勵和扶持手段，通過法律制度創新、財政制度創新、政府扶持模式創新、土地制度創新等，支持小農經濟向規模化經營和現代化經營轉型，支持農村合作經濟組織通過全要素合作與全過程合作來提升其農業現代化經營水平和農業社會化服務水平，支持農村集體經濟通過集體產權改革和土地制度改革做強做大規范發展，也就是要在本文所述的前三個農業經濟主體的轉型升級上進行綜合扶持；所謂突出重點，就是要將農墾這一中國農業現代化和農業安全戰略的“國家隊”作為未來戰略重點來抓，使農墾這一擁有一億畝耕地的大規模國有農業企業集團真正發揮農業現代化和農業安全的主力軍作用，真正成為黨和國家實施農業安全戰略的可靠抓手。綜合扶持和重點推進，兩者不可偏廢。