基于“立體城市”視角下三規合一的思考

姚喜軍

摘要：本文通過相關文獻資料的查閱對“空間規劃”、“立體規劃”等概念進行了淺析，在此基礎上，從“三規合一”可操作可復制的角度出發，給出了切實可行的切入點，同時，本文提出了“立體城市”視角下的三規合一延伸出的地下空間用地審批、不動產登記等諸多土地政策問題，為今后的土地制度改革研究提供思路和方法。

關鍵詞：空間規劃；立體規劃；三規合一；內蒙古

1.引言

“立體城市”這個概念近幾年來被炒得比較熱，有的人也稱之為“理想城市”，可是為什么總是停留在討論層面，甚至連一個試點也沒有見到呢。筆者認為在很大程度上是由兩個障礙因素所決定。一是空間立體規劃的欠缺，二是土地制度的制約。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市除了向高空和地下發展外，就剩下向城市郊區農村索取集體土地這一唯一途徑，但是，隨著2015年1月5日，國土資源部、農業部在京聯合召開視頻會議，部署新常態下耕地保護工作重大行動——落實永久基本農田劃定和規范設施農用地管理工作。3月30日，國土資源部辦公廳、農業部辦公廳聯合下發《關于切實做好106個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》（國土資廳發〔2015〕14號）的下發，城市規模邊界的擴張、向農村要地這一途徑越來越難，政策、制度倒逼我們要向高空和地下索取發展空間，筆者認為，今后的城市建設用地集約利用將向地下挖潛[1、2]。

2“空間規劃”和“立體規劃”的幾點思考

我國規劃體系仍由經濟社會發展規劃體系和空間規劃兩大序列組成，目前應把重點放在眾多空間規劃的統籌上，以及空間規劃與經濟社會發展規劃和空間規劃的銜接上。而不是盲目地將社會經濟發展規劃與空間規劃進行整合，遠期隨著空間與非空間因素日益相互影響，我們可以適時考慮開展經濟社會發展規劃和空間規劃的整合。中共中央國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。其中特別提到構建以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞，環境污染等問題。

2.1“空間規劃”和“立體規劃”的異同

筆者認為“立體規劃”是在“立體城市”視角下的狹義的“城市空間規劃”。其主要包括“地上空間規劃”“地表空間規劃”“地下空間規劃”和“空中規劃”。“地上空間規劃”對應目前的“城市總體規劃”以及控制性詳規。“空中規劃”筆者認為是一個城市未來立體交通的規劃，但就目前的技術水平，以及市場需求而言，單獨編制“空中規劃”的意義不大，加之目前城市立交等空中交通均與地上物相連接，因此可將“空中規劃”與“地上規劃”合并。“地表規劃”對應目前的“土地利用總體規劃”是對土地資源合理布局的一個用途管制。實際上就是把地上若干建筑合理的布局[3]。

“地下空間規劃”，九十年代以后我國注意到地下空間的科學合理開發利用與管理，逐步著手法規的制定。1991年4月建設部在武漢召開了第一次全國城建人防工作會議，提出：我國城市地下空間的開發建設要加強管理，要走上法制軌道。1991年12月第一次全國城市地下空間開發利用研討會專家呼吁加快地下空間建設的立法。1992年12月第二次全國城市地下空間開發利用研討會上，對城市地下空間管理的立法問題進行了專題研究。1993年列入建設部立法計劃，1995年8月份完成草稿。建設部先后在1995年10月、1996年5月、12月召開了三次論證和審定會，進行了多次協調和修改，完成了《城市地下空間開發利用管理規定》，并于1997年10月24日經建設部常務會議通過，1997年12月1日起施行。

為貫徹《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發（2015）61號）文件要求，內蒙古自治區2016年印了《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于加快推進全區地下綜合管廊建設的實施意見》（內政辦發（2016）12號）。

綜合上述三個《規劃》的情況，筆者認為，未來城市“立體規劃”是上述三規合一[4]。

2.2建立統一規范編制機制難點

（1）明確由誰來牽頭的問題

目前三個規劃分屬兩個部門負責編制實施，如何實現三個規劃的合一，存在由誰來牽頭的問題。

（2）應統一規劃編制原則，制定合理的對接程序，

為使三規合一后的立體規劃保持高度的一致性，避免多層皮，應制定統一的規劃指導原則、理念、思路。同時，對三規的編制時序，對接程序做出明確規定。做到不管由誰來牽頭，三規都可按程序走。

2.3開展“三規合一”應做到兩統一

（1）制定統一的土地分類標準

“規劃”要統一，首先用地分類體系應做到統一。目前，城市用地分類與規劃用地建設標準2011和土地利用現狀分類標準2007是兩套分類體系，其目的、適用范圍、類別數目、分類原則等都不盡相同。國土部門“建設用地總規模”包括城鄉建設用地規模、交通運輸用地規模、水利設施用地規模和特殊用地規模的總和，城鎮工礦用地規模只是城鄉用地規模中的一部分；可是根據《中華人民共和國城鄉規劃法》《城市用地分類與規劃建設用地標準》《城市規劃基本術語標準》以及規劃部門所制定的相關規定明確：“城鄉建設用地”應包含城鎮、村莊建設用地，其中“城鎮建設用地”（城市建設用地）的含義則包括居住用地、公共設施用地、工業用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設施用地、綠地和特殊用地等；而“鄉、村建設用地”則包括鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業以及農村村民住宅建設用地。由于土地分類含義的差異，簡單地按字面意思將兩個規劃系統中的“城鎮建設用地”相比較，必然導致數據不相符[5]。

（2）規范統一的制圖標準、格式

根據多年編制土地利用總體規劃的經驗，目前，城市規劃，土地規劃等各類規劃所用制圖軟件不盡相同，各部門也有各自的制圖標準和要求。例如：城市規劃采用的是由Autodesk（歐特克）公司于1982年開發的一款自動計算機輔助設計軟件，用于二維繪圖、詳細繪制、設計文檔，其特點市平面制圖方便快捷。土地利用總體規劃目前主要采用的是MapGis和ArcGis兩款軟件，MapGis是國產軟件，其特點是平面制圖可實現拓撲處理，邊界基本實現無縫銜接，缺點是操作程序繁瑣。ArcGis軟件是由ESRI公司開發的系列產品，其特點是可以實現邊界無縫銜接，以及強大的數據庫管理功能。對比分析上述三款軟件，認為ArcGis系列軟件比較適合作為“三規合一”的制圖軟件。

3.“立體規劃”延伸出的土地政策制度思考

目前在《城市規劃》和《土地利用總體規劃》中的土地政策、制度已經相對比較完善，但是《地下空間規劃》延伸出的種種土地供應、產權登記等問題目前還有待進一步研究、完善。

3.1混合功能的建筑和用地如何審批

混合功能用地是今后一個趨勢，城市功能的混合，建筑功能的混合，一棟樓里可以有農業，可以有一點點好的不污染的加工業，也可以有學校、有醫院、居住。這樣的城市用地，建筑用地如何審批，如何供地需要我們進一步研究；土地是斑塊化供地，一兩百畝一塊，在混合功能的城市，權屬上不容易界定。

3.2地下空間土地政策缺乏

（1）政策現狀

目前，地下空間的管理還是照搬地上，從規劃管理、供地方式、出讓價格、產權、登記管理等都是參考地上用地來管理。缺乏單獨、系統的地下空間管理制度。

（2）存在的問題

地下土地資源的權利內涵、性質不明確；地下空間（資源）供應方式及利用強度應有針對性管理；地下空間不動產登記存在爭議，缺乏相關規章制度。

4.結語

實現多規合一是一個長久之計，不能急于求成，過快或強行整合，整合后的規劃可能更糟。我們要有清醒的頭腦，保持一個系統性思維。先從“二規合一”或“三規合一”做起，從簡單入手，積累些經驗。為今后的大空間規劃，多規合一打一個良好的基礎。

理順編制機制和制定統一的編制規范是“立體規劃”得以實現的兩個基石，缺一不可。首先應在明確牽頭部門的基礎上，制定一個很好的多部門對接機制，在充分調查研究基礎上，制定統一的多規都遵守的規劃編制規范，這樣，“三規”才可以在形式上做到基本統一。

參考文獻：

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[2]于文愨，顧新.立體城市規劃理念和實現路徑探索——《城市總體規劃改革與創新》地下空間規劃問題研究[J].地下空間與工程學報， 2015， 11（01）：1-9.

[3]陳銀蓉，梅昀，汪如民，等.城市化過程中土地利用總體規劃與城市規劃協調的思考[J].中國人口·資源與環境， 2006， 16（01）：30-34.

[4]李相然.試論城市的立體規劃與立體開發[J].寧夏工學院學報：自然科學版， 1996（4）：16-20.

[5]盧依川.土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”體系研究[D].湖南農業大學， 2012.

[6]安翠娟.發揮國土規劃在促進區域協調發展中的作用[J].西部資源， 2009（03）：29-30.

[7]張利平，叢岳君，段燕平.內蒙古中西部地區地質地貌的MAPGIS土地利用現狀分析[J].西部資源， 2011（04）：93-96.