畢節市土地整治實施中存在的一些問題及建議

陳軍+彭剛

摘 要 隨著社會經濟的不斷發展，城市現代化建設也不斷地加快。在城市發展過程中，土地資源日益緊張，使得城市土地整理日益受到人們的重視。合理利用土地資源對提高土地資源經濟效益，促進城市建設的發展具有重要意義?；诖?，分析畢節市土地整治實施中存在的一些問題，為加強土地整治項目管理，持續有力推進畢節市土地整治工作，提出相應的建議。

關鍵詞 土地整治；建議；畢節市

中圖分類號：F301 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.03.046

經過多年的探索和實踐，畢節市土地整治工作總結出了一套行之有效的管理措施及辦法，在制度建設、理論技術研究和實踐運用上取得了較大的成效，對緩解人地矛盾、協調人地關系、完善農業基礎設施、保證糧食安全等方面起到了重要作用。土地整治為畢節市堅守耕地紅線、鞏固糧食生產安全基礎提供了有力保障，畢節市耕地總量動態平衡。但是，土地整治是一項綜合性的系統工程，畢節市在土地整治實施中還存在一些問題，本文結合存在的這些問題提出相應的建議。

1 項目實施中存在的問題

隨著土地整治工作持續不斷的推進，取得了較好的成效，總結了不少的成功經驗，制定了一等系列的相關設計標準、規程、規范，有效地規范和指導了土地整治順利開展。但畢節市在推進土地整治實施過程中也還存在統籌協調不足、部門合力不強，重申報、弱監管、輕管護、后期管護缺乏資金保障，規劃設計變更頻繁，監理不到位，組織資料提交驗收階段時間長，審計核減工程量較大，整治模式單一、生態建設方面有待加強等問題，這些問題影響了畢節市整個土地整治工作的持續有力推進及土地整治項目建設成果充分發揮作用。

1.1 統籌協調不足，部門合力不強

土地綜合整治是為了整治農業基礎設施，改善農業生產條件，除了國土資源部門開展的土地整治建設項目外，還有農業部門、水利部門實施的各類涉農建設項目等，各部門均有涉農專項資金預算。雖然不同部門的項目側重點不盡相同，但在對改善農業生產條件、保護耕地和提高耕地質量的目的卻是一致的，而目前各部門在規劃布局、項目安排、資金使用等方面各自為政，互不協調，整合力較差，導致項目區規劃內容重疊，目標不能如期完成，資金使用效率低等問題，這在一定程度上影響了土地綜合整治作用的有效發揮。

1.2 重申報、弱監管、輕管護，后期管護缺乏資金保障

開展土地整治工作以來，在項目實施中實現了項目法人制、招標制、合同制、公告制、監理制、審計制、日常辦公制的土地整治項目“七制”管理，但一些地方還存在重申報、弱監管、輕管護現象。1）地方在項目申報上較重視，積極性較高，然而在施工環節中的監管及后期的管護上卻重視程度不高。項目建、管、用責任不統一，項目竣工后均按照“誰受益、誰管護”的原則，將項目移交給所在的鄉鎮政府、村委會管護，簡單地制定了后期管護措施，但由于后期管護體系不完善，后期管護利用力度不夠，管護主體及權責不明確，項目區受益人群大多管護意識不強，當地財力有限，管護資金無法落實等，致使建成后工程及基礎設施不同程度被破壞，管護效果并不理想。2）土地整治的相關規程中沒有對項目后期管護費用是多少、誰來用、怎么用等事項進行明確，后期管護資金得不到有力保障，項目后期管護投入的時間長，如果沒有專項資金的持續投入，后期管護工作的開展較難。嚴重影響工程的使用壽命，同時也降低了土地整治項目作用的有效發揮。

1.3 規劃設計變更頻繁

在項目實施過程中施工方提出規劃設計變更的比例較多，土地整治是一項系統工程，涉及農業、水利、道路、林業、環保、工程預算等眾多學科，由于項目設計單位人員的專業知識層面較單一，對土地整治是對田、水、路、林、村的綜合治理理解不全面，對整個土地整治需涉及的知識結構不系統，經驗又不豐富，只按國土部門土地整治相關的規程、規范、設計標準進行設計，同時項目現場勘察不足，征求當地村民意見不夠，規劃設計深度不夠，存在一些工程設計的不合理和預算資金不足，設計不能很好地指導施工。導致項目實施過程中施工方提出規劃設計變更頻繁的現象。

1.4 監理單位監理不到位

工程監理單位是受業主單位委托，承擔其項目管理工作，具體負責對所建項目的進度控制、質量控制、投資控制，安全控制，以及合同和信息的管理等，是項目建設成功與否的關鍵因素。然而，在項目建設中監理人員存在意識薄弱、工作馬虎，不認真，不履職，不到位，關鍵性工程和工序的監管，以及各階段性的驗收等環節走過場，敷衍了事、把控不嚴，未嚴格按照上一道工序或工作不合格，不能進入下一道工序或工作的原則執行，造成監理單位失去了應有的過程管理和質量監理作用，監理成為了擺設，造成所建項目相關工程成果資料不齊、不符合相關規定等現象，部分工程質量不過關等后果。

1.5 基層土地整治機構不健全

土地整治是一項涉及多部門、多行業、多學科的系統工程，而且建設任務重，有大量的技術規范管理、項目實施監管、后期管護督促工作，對土地整治機構人員在業務素質上有一定的要求。基層國土資源部門都相繼成立了土地整治機構，但普遍存在對機構隊伍建設的不重視，人員不足、技術力量薄弱等問題較為突出，跟不上項目選址、規劃設計審查、項目實施監管等各環節管理需要，一定程度上影響了土地整治工作在整體水平上的提高。

1.6 組織資料提交驗收階段時間長

由于在施工、設計變更、監理等環節上的工作不細致，日常資料管理不規范的原因，在項目施工結束后，在組織資料提交驗收階段，要提交的相關資料不齊全，組織資料提交驗收的時間較長，影響了整個項目的完工時間，造成了項目到期未驗收，同時也影響了項目移交使用及縮短了土地整治項目發揮作用時間。

1.7 審計核減工程量較大

在土地整治審計環節出現審計核減工程量較大，主要體現在土地平整工程量及其他一些隱蔽工程量的核減，土地平整工程量大多是隱蔽工程，由于上述在設計上不細化、監理不到位、管理薄弱等的原因，導致了在審計環節對隱蔽工程量核實的支撐材料不足，使得在審計環節出現審計核減工程量較大。endprint

1.8 整治模式單一，與相關產業的結合較弱

由于土地整治工作的任務量較重，要求完成時間相對較短，項目數量較多，面較廣，相關業務人員較少，土地整治工作在一段時期內出現了整治模式的單一化，只片面重視單一的數量化。在與農業的產業化、易地扶貧搬遷、促進生態環境建設等項目的結合上體現得不充分。

1.9 土地整治在生態建設方面有待加強

土地整治項目在建設過程中，對具有生態景觀化的工程技術考慮不夠。土地整治工程中在生態環境建設設計上還有不足。項目規劃設計生態景觀建設內容較少，同時又缺乏生態景觀工程技術和經驗等方面的指導和借鑒，有關生態景觀建設的資金投入不足。

2 幾點建議

土地整治工作應在統籌機制、統籌規劃、統籌資金、統籌管理、加強隊伍建設的基礎上，堅持實施差別化土地整治、分類實施、整體推進，繼續建立和完善土地整治的相關規章制度，強化項目管理，儲備專業人才，更好地為土地整治工作的順利進行奠定基礎。

2.1 統籌機制，形成部門合力，加強規劃銜接

建立專門的領導機構統籌組織土地整治工作，落實土地整治共同責任，通過創新組織領導工作機制，建立政府主導、國土搭臺、部門聯動、統籌規劃、整合資金、多部門參與的工作機制，統籌推進土地整治的各項工作，使土地整治工作達到組織有力、嚴密配合、科學高效。土地整治規劃做好新的“三個銜接”，通過與旅游產業規劃相銜接，打造綜合生態整治景觀；與易地扶貧搬遷規劃及集中連片貧困區扶貧規劃相銜接，切實做好移民區土地整治，解決移民的生產生活問題；與村鎮建設規劃相銜接，加快推進美麗鄉村建設，充分發揮土地整治規劃的綜合整治效益，最終為推動新型城鎮化建設、生態移民、景觀農業、現代農業、生態建設奠定基礎。

2.2 建立健全管理制度，強化項目過程管理

1）認真研究、查清項目從選址到立項、設計、下達資金、招投標、建設和驗收等各個環節存在問題的原因，制定《土地整治工程管理制度》，建立項目定期巡查和抽查制度、信息報送、建設安全生產、竣工驗收、建設工程質量保修以及建設工程合同等方面進一步加強管理。2）簡化流程，提高工作效率，切實縮短項目周期。3）嚴格過程監督，將工作重心轉移到項目實施的協調、管理上，加強行業指導，提高工程質量，建立誠信監管體系和“黑名單”管理制度，實行獎罰制度。4）加強對監理單位的監督管理，建立《土地整治監理單位及其監理人員考核辦法》《土地整治項目工程監理辦法》，做到獎罰嚴明，促進監理工作健康開展。切實提高項目工程建設中的管理水平，確保工程建設質量。

2.3 拓寬資金渠道，創新后期管護制度

1）整合各項涉農資金全力投入土地整治，建立健全地方各級政府涉農資金整合和統籌安排機制，保障項目后期管護資金。堅決扭轉重建設、輕管護的傾向，因地制宜建立健全后期管護制度，建立健全項目資產管護機制。2）落實管護主體，有效發揮土地整治工作作用和效益。3）明確管護專項資金，項目的后期管護費用按一定比例提取，在預算中單獨列支，用于綜合整治項目區的后期管護。4）建立專門的資金賬戶，?？顚Ｓ谩?）形成部門管護與群眾管護相結合的共同管護機制。

2.4 加強基層土地整治隊伍建設

基層土地整治隊伍著力配備、技術服務（含土地規劃、農田水利、工程概預算等）、資金管理、權屬調整、檔案管理等多方面的專業技術與管理人才，建成和健全一支結構合理、業務素質高的土地整治專業隊伍，為項目的順利開展提供組織和技術保證，加強項目從選址到立項、設計、下達資金、招投標、建設和驗收等各個環節中的管理，減少上述問題的發生。

2.5 完善創新土地整治模式，突出土地整治差異化

土地整治功能應從原來的只重視單一數量化向重視數量、質量、生態并重的方向轉化，土地整治也應體現出不同區域、不同目標、不同整治方式的變化。在新形勢下，土地整治要實現耕地質量提升、占補平衡、助推精準脫貧、促進生態環境、統籌城鄉發展等多個目標，著力推進土地整治實施機制和管理創新，激發多元主體參與土地整治積極性，按照缺什么補什么，需要什么就配套什么的原則，與地方地理特點、民族文化特色相結合，實行差別化的土地整治，從而帶動地方產業和經濟的發展。

2.6 著力推進土地生態環境綜合整治

1）遵循節水增地、改善生態、移民致富的原則，積極開展以生態建設為主要目標的土地生態環境綜合整治項目，大力實施異地扶貧搬遷土地整治工程，在加強土地生態環境建設和生態功能區保護的基礎上，積極引導利用土地整治后的耕地開展特色農業產業建設。2）通過對田、水、路、林、村的綜合整治和改造，加強農田生態景觀設計，保持田園生態風光，使項目建設實現增產增收和保護生態的統一。3）通過結合各地的特色農業和自然特色，現代農業產業，發掘土地整治的生態價值，使土地整治與生態建設的有機結合，實現土地開發整理與生態建設的協調推進。

（責任編輯：劉昀）endprint