訴偵關系研究
——訴前主導的邢臺經驗

趙立偉，張兆平

（邢臺學院，河北邢臺 054001）

一、檢察機關訴前主導工作的緣起

我國憲法第135條和刑事訴訟法第7條：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”，多年來司法實踐依照此原則，逐漸形成了具有中國特色的訴偵關系模式。[1]

（一）我國現行訴偵關系模式的特點

1.公、檢、法三機關權力結構呈現平行的流水線型態。這種“線性結構”被形象地比喻為三道工序，其權力結構的設計愿望在于通過三道工序來防止錯案發生。但正如陳興良教授所指出，在此種結構中，被告人只是司法流水線上消極的物件，沒有其應有的權利與地位。所以，“這種訴訟結構深深地打上了專政的司法理念”[2]由于這種專政的理念，公安機關的偵查行為更有威懾性，所以無論是在訴訟業務中，還是在黨內組織體系里，公安機關的地位往往要高于檢察機關和法院。與此同時，檢察機關對警方的違法缺乏有效監督權力，其監督制約程度低于現代多數國家。

2.訴偵分立。公安機關與檢察機關都是刑事訴訟的主體，在法律地位上是平等的。兩者在刑事訴訟中追訴刑事犯罪職責上表現為“分工負責、互相配合、相互制約”[3]，不存在誰服從誰、誰領導誰，公安機關和檢察機關的職能是偵查和起訴，互相之間沒有隸屬關系和主次之分。偵查活動并不附屬和聽命于公訴，公訴也不指揮和主導偵查。

（二）我國現行訴偵關系模式存在的問題

1.檢察滯后于偵查。檢察機關不了解之前的偵查活動，事后的審查案卷材料、詢 (訊)問當事人是發現問題并提出糾正意見的唯一途徑，始終在偵查違法活動發生時間之后才介入。即使事后檢察機關提出糾正違法意見，然而“木已成舟”，有些已經既成事實無法挽回，早已經失去了偵查取證的最佳時機。公安機關刑訊逼供、威脅、引誘、欺騙等違法取證行為發生時，檢察機關不能同步跟蹤監督、及時發現并制止，當事人和訴訟參與人的權利可能受到無可挽回的損害。

2.現行訴偵關系導致訴偵兩分。作為與懲治犯罪最前沿的公安機關，其主要的職能在于維護社會治安，刑事訴訟活動中的偵查活動則側重于破案和抓獲犯罪分子，

收集和固定的證據往往達不到起訴的標準，證據的證明效力低。在當前訴偵關系下訴偵兩分，公安機關

收集證據目的與檢察機關必須履行的職責不一致，使檢察機關在刑事訴訟中無法真正完成控訴的職能[4]。

3.現行訴偵關系不符合以審判為中心的訴訟模式。以審判為中心的訴訟模式，要求一種“大控方”的訴訟意識，即形成“檢主警輔”的“大控方”模式。而目前訴偵模式過于強調訴偵之間的分工負責、各管一段，這種訴偵關系模式凸顯地位的平等性和制約的雙向性，公安機關不按照檢控的要求進行偵查活動，甚至互相責難，不能形成合力。

（三）我國訴偵關系發展歷程

針對我國訴偵關系的問題，理論界和實務界紛紛拋出一系列大膽的構想。很多學者提出訴偵一體化和檢察引導偵查的構想①。公安和檢察機關則進行了大膽的創新實踐，這些實驗和改革基本上可以概括為提前介入-檢察引導偵查-訴前主導三個階段的發展歷程：

1.提前介入的嘗試。79年《刑事訴訟法》規定，公安機關對于重大案件的討論，必要時檢察院可以派人參加；人民檢察院可以派員參加公安機關復驗、復查證據。“83嚴打”時，檢察機關會在偵查階段提前介入，批捕和起訴部門與偵查機關一起共同分析案情。“嚴打”中提前介入取得了較好的效果。在總結實踐經驗的基礎上，最高人民檢察院與公安部聯合下發《關于加強檢察公安機關相互聯系的通知》，首次概括了提前介入的目的，要求檢察、公安兩機關的加強聯系，配合協作，并明確了檢察機關的主要任務：“了解案情，研究證據……并對公安機關的勘查、預審活動以及收集證據等提出更確切的建議”。1991年頒布的《人民檢察院刑事檢察工作細則 (試行)》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》也有相關規定。例如1991年《人民檢察院刑事檢察工作細則 (試行)》第六條：人民檢察院應及時參加公安機關對特別重大和影響大、危害嚴重的重大案件的現場勘查，以及重大集團案件、重大復雜案件和影響大的涉外案件的預審活動。提前介入逐步走向制度化。最高人民檢察院1993年工作報告顯示，1988年到1992年底，各級人民檢察院對公安機關偵查活動中發生的違法情況提出糾正意見43817件次。檢察機關提前介入的實踐作法，在依法從重從快打擊犯罪的特殊歷史時期發揮了重要作用，提升了辦案質量和效率，避免了片面審查案卷可能導致的偏差。但是其缺點也較為明顯，即強調配合，強調符合從重從快打擊犯罪的形勢政策，而忽視對犯罪嫌疑人的人權保障，忽視對偵查違法行為的監督。并且沒有對介入細節系統規范，嚴打活動一過訴偵關系不暢的問題又顯現出來。

2.檢察引導偵查的改革實踐。1997年6月公安機關開始改革刑偵體制，取消了預審部門，提請批準逮捕和移送審查起訴案件的質量大幅下降，有的基層檢察機關審查起訴案件的退回公安機關補充偵查的比例達到了70%多，使得偵查人員和檢察人員疲于應付。因此，公安機關和檢察機關迫切的需要加強配合、共同解決問題，于是引導偵查工作被提上了日程。2000年前后掀起了檢察引導偵查的序幕。1999年，河南省周口市檢察機關和公安機關進行的“檢察引導偵查取證”做法，被稱為“周口模式”[5]，旨在緩解庭審方式改革后公訴責任與風險的雙重壓力。主要做法是偵查部門延伸至預審環節，檢察監督部門延伸至偵查環節，起訴部門延伸至批捕環節，檢察引導偵查新機制。引發了理論界和實務接的廣泛關注，最高人民檢察院對此也給予了充分肯定②。檢察引導偵查逐漸趨向規范和完善。在檢察引導偵查的探索中，明確了訴偵合力與偵查監督并舉的目標，將引導偵查取證與履行監督職能相結合，強化了偵查監督的效力。這些有益的實踐的探索，具有顯著效果③。

但是檢察引導偵查也存在著一定的局限性：一是檢察機關對偵查質量的控制作用有限。上述案件不捕率和不訴率大幅下降，可能是“檢察引導偵查”積極效果的證明，也可能是偵查人員報捕、移訴前溝通結果。增強檢察人員和偵查人員彼此的職業尊重和認同，厘清各自的責任，既做到優勢互補、又保持一定距離，形成“大控方”關系，才是改善訴偵關系的根本出路。二是適用范圍不清晰。因為大案要案、疑難復雜案件是引導偵查的主要范圍，而對于多發性的一般刑事案件幾乎不適用，比如故意傷害、盜竊、強奸等案件，但是很多問題就出在這些容易被檢察人員和偵查人員共同忽視的一般案件上。三是介入沒有明確的時間點。各地在檢察引導偵查改革中，沒有具體規定時間點，“確有必要”的標準較為模糊，多數是根據案件的實際情況而來確定。四是檢察機關對偵查機關沒有制約措施。檢察機關與公安機關在刑事訴訟中的關系是平行的，公安機關不采納檢察機關的引導偵查建議時，檢察機關沒有有效的制約措施。

3.訴前主導的探索。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”的重大任務。建立新型的訴偵關系，更好的履行控訴職能和法律監督職能，成為檢察機關當前的一個重大課題。2015年6月，全國檢察機關第五次公訴工作會議提出“訴前主導就是要從源頭上保證案件質量。各級公訴部門要加強介入偵查、引導取證工作，通過出席現場勘查、參加訊問和案件討論等方式，對收集證據、適用法律提出意見，要在移送審查起訴前解決證據的確實充分和合法性問題。”檢察機關要圍繞構建新型訴偵、訴審、訴辯關系，發揮訴前主導、審前過濾等機制的作用，確保辦案質量和效率。

推進以審判為中心的訴訟制度改革，既是對我國刑事訴訟活動中“以偵查為中心”的矯正，也是對“卷宗中心主義”的糾偏，更是為了構建科學、合理的公檢法工作關系，切實保證司法公正，提高司法公信力。適應刑事司法制度的時代變革，建立新型的訴偵關系成為檢察機關當前的一項重大課題。

二、訴前主導工作的地方實踐

（一）注重體制機制建設

河北省邢臺市檢察機關自“五公會”之后隨即開始探索實施訴前主導工作。邢臺市人民檢察院和邢臺市公安局共同制定了《關于開展訴前主導工作的指導意見（試行）》 （以下簡稱“邢臺市院意見”），各基層人民檢察院相繼建立了個案信息通報機制、類案指導聯席會議制度、訴前主導臺賬制度等具體機制。

1.建立訴前主導臺賬制度

“邢臺市院意見”規定，“凡實施訴前主導案件，檢、公兩家均應建立工作臺賬，專人負責記錄。臺賬內容包括案件名稱、基本案情、偵查單位及偵查人員，訴前主導的人員、時間、訴訟階段、內容、結果等，并編號，各單位應當統一臺賬格式。”訴前主導案件通過建立工作臺帳，實行一案一檔，實時填寫介入偵查的開展情況，從而使訴前主導逐步走上常態化、制度化、規范化。公安、檢察兩家同步建立臺賬，訴前主導的案件移送審查起訴時，訴前主導的檢察人員只要對照臺賬列明的訴前主導意見中需要補查的事項便可知道案件證據的具體情況，必將縮短審查起訴的周期。

2.建立案件信息通報制度

通過建立案件信息通報制度，可隨時掌握所有立案偵查的案件信息，依據現實需要，主動介入偵查。“邢臺市院意見”規定，“對于檢察機關自行了解的案件信息，如案件當事人反映、媒體披露、上級領導關注、社會反映強烈等，發現需要介入的案件，經主管檢察長批準后以書面的形式通知公安機關，公安機關應當予以配合。”南宮市院的《刑事案件訴前主導制度》規定，“每月底，公安機關法制部門應向檢察機關公訴部門報送立案情況及相關法律文書，確保公訴部門擇機、擇案派員實施訴前主導。”

3.建立聯席會議制度

檢察機關和公安機關要采取定期或不定期公檢聯席會議的形式，對辦案中出現的疑難問題、新型問題、共性問題進行專題研討，南宮市人民檢察院《刑事案件訴前主導制度》規定：聯席會議應當分為定期聯席會議和個案聯席會議兩種形式。定期聯席會議，主要是進行階段性總結、類案分析、信息通報等內容，解決案件的共性問題。個案聯席會議由實施訴前主導的檢察人員或偵查人員根據需要隨時提議召開。

定期聯席會議每季召開一次。召開前，公訴和公安法制部門提前醞釀議題，確定會議主持單位，將問題及解決辦法形成書面意見，報由訴、偵分管領導同意后，由會議主持單位通知各與會人員。個案聯席會議，提前書面列明需要解決的疑難問題和解決方案，由訴、偵部門分管領導召集與會人員參加。無論定期聯席會議還是個案聯席會議，必要時均可以邀請審判人員、法律專家、勘驗、檢查人員、鑒定人或有專門知識的人參加，以提供意見或咨詢。聯席會議主持單位應當安排專人記錄會議內容，會后由訴前主導的檢察人員和偵查人員核對記錄并簽字。在會后三日內形成會議紀要，由訴、偵部門分管領導簽署后印發。形成的會議紀要，檢察人員和公安人員必須執行，并將執行情況及時書面上報本單位分管領導。

4.建立偵查人員觀摩庭審制度

通過組織偵查人員旁聽刑事案件庭審，讓其感受庭審對證據規格和證明標準的要求，從而增強偵查人員的服務庭審意識、證據意識和程序意識，提高其偵查取證的全面、及時、規范的自覺性。

5.建立檢察人員和偵查人員學習交流制度

在訴前主導過程中通過組織檢察人員和偵查人員加強溝通交流、共同學習，促進刑事司法業務水平，提高刑事案件的辦案質量和辦案效率。每年由負責訴前主導的檢察人員和偵查人員結對結合，協助對方辦理案件1-2件，在角色轉換中提高認識，增強“以審判為中心”的訴訟觀念和“大控方”的整體意識。

（二）形成原則性認識和要求

1.對介入時機的要求

最高人民檢察院《人民檢察院偵查監督、公訴部門介入職務犯罪案件偵查工作的規定》 （以下簡稱“高檢規定”）第四條規定：公訴部門介入偵查，一般應當在采取強制措施后，偵查終結前進行。經檢察長批準，也可以在立案后介入偵查。由于各種案件情況千差萬別，應當選準合適的時機，將檢察人員的審查優勢和偵查人員的偵查優勢結合起來，緊緊抓住證據的合法性、真實性和關聯性。南宮人民檢察市院出臺規定，對于命案，檢察機關應當在案發第一時間介入，現場勘查進行完畢之前進行，其它案件視情況在立案或采取強制措施后介入。有的基層人民檢察院在介入時機上進行細化，如平鄉縣人民檢察院規定：對于命案應當在案發第一時間介入，并應當介入現場、尸體解剖，多聽多看，適時就偵查取證的思路、方向和重點提出意見和建議，引導偵查部門依法、及時、規范取證；對于命案以外的其他案件，可視情況在立案或采取強制措施后介入，介入的方式可以聽取偵查部門介紹案件的事實、證據情況，并視情況查閱證據材料等。巨鹿縣人民檢察院則做了如下規定：對新類型的案件，可以在公安機關受案之后、立案之前介入，對案件的適用法律和證據標準進行規范化；對于命案應當在案發的第一時間介入；對于敏感的涉眾型疑難案件，可以在立案之后、有了初步的證據之后再根據偵查部門的邀請介入，并且應當謹言慎行，以免引起不必要的輿論和信訪風險。

2.對介入案件范圍的要求

在確定介入范圍時，考慮到檢察資源的緊缺性及檢警人員分工的不同，檢察機關不可能對每一起案件都去引導,更不應當代替偵查機關進行偵查。因此案件的范圍不宜過大，只有重大疑難復雜案件才能投入如此大的人力物力④。

3.對介入方式的要求

在實踐中，邢臺市檢察機關根據案件的不同的情況，將訴前主導的工作方式分為親歷性主導方式和書面主導方式。對于定性不準、適用法律有疑難的，采用書面審查和集體討論的方式主導偵查；對于證據存在矛盾、難以確定偵查突破方向的疑難案件，則采取出席勘查現場、參加訊問等親歷偵查過程的方式，結合閱卷和聽取偵查人員介紹案情，從親歷偵查過程中找到構建證據體系的突破點。

清河縣的李某某故意殺人案，邢臺市人民檢察院接到被害人的控告材料后，主動介入主導。邢臺市人民檢察院副檢察長辛輝和公訴處辦案人員約見了當事人及其律師，聽取了清河縣檢察院的匯報，并到現場進行了實地查看、聽取了現場勘查人員介紹，與公安人員一起研究，確定了偵查方向和偵查重點。通過訴前主導，抽絲剝繭，定性經歷了從危險駕駛、尋釁滋事、故意傷害到故意殺人的戲劇性的變化，親歷性的訴前主導在偵查取證方向、重點和法律適用方面的優勢發揮的淋漓盡致，維護了司法公正，贏得了檢察機關在人民群眾中的公信力。

4.對工作內容的要求

在訴前主導工作中，檢察人員與偵查人員在案件定性、法律適用、證據采信等方面有重大分歧意見的，應當及時向本部門負責人和檢察長報告。具體來講：

（1）在偵查取證的思路上提出建議。偵查機關經常遇到的困惑主要有案件定性不準而導致偵查方向的迷失，對于證明標準和證據體系把握不準而導致偵查取證的盲目性或者不周延性，執法觀念的陳舊致使取證方向有所偏頗，工作程序的不嚴謹而導致取證活動的無效等⑤。

（2）提出取證的具體建議。“高檢規定”第十條規定,“根據指控犯罪的需要，對偵查部門已經獲取的證據材料進行分析，提出進一步補充、固定、完善證據的具體建議，督促偵查部門及時收集容易毀損滅失、隱匿轉移的證據。”通過訴前主導，嚴格審查證據，促進偵查機關嚴格依法收集、固定、保存、審查和運用證據。

（3）提出證據的排除、重新收集、補正意見。邢臺市院意見規定：“引導偵查機關正確認識證據法律屬性的涵義，既要注重證據內容的真實可靠，同時也要按照《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的程序開展偵查取證工作，依照合法的程序、采取合法的手段獲取證據，使所獲取的證據具備合法的形式”。“要引導偵查機關高度重視規范收集各類證據文本。證據文本作為證據的一種主要載體，一方面承載著證據本身所反映的客觀事實，另一方面也是證據形式的物質表現，它真實的反映出證據形式的合法與否，確保證據文本的規范，是證據形式合法性對固定和保全證據的必然要求。”要保證證據的真實性。有些證據看似取證程序合法、形式規范，實際內容與真實情況差之千里。要“引導偵查機關把收集證據、固定證據和完善證據作為取證工作的有機整體，既要全面系統地收集證據，確保證據的完整性，還要對同一證據進行多層面、多方位、多形式地固定，確保證據體系性。”以保證證據的關聯性與穩定性。

（4）提出法律程序、法律文書等方面的意見和建議。在司法實踐中，公安機關經常到檢察機關商討法律適用中的疑難問題，常見的有罪與非罪、此罪與彼罪、重罪與輕罪、一罪與數罪等問題。針對新類型案件的入罪標準和證據標準進行指導。近年來國家加大了對于食品藥品和環保案件的打擊力度，這些案件判例少、有些司法解釋不完善，實際辦案難以操作，邢臺市橋西區人民檢察院在成功辦結幾起該類案件后，與公安機關召開聯席會議，結合最高人民檢察院發的《公訴案件證據參考標準》和本地實際，制定了相關案件的入罪標準和證據體系標準。如該院2015年辦理的18起銷售假藥系列案件，為公安機關制定了證據體系標準（規定了所需證據目錄、案卷裝訂順序以及證明標準），加快了辦案的效率和質量，除兩起涉及追訴漏罪的案件退查以外，其他16起案件全部在20日內提起公訴。

（5） 必要時對全案提出綜合性意見和建議。由于訴前主導的檢察人員在偵查階段提前介入的過程中，提出了一系列口頭和書面的意見和建議，其落實情況和效果需要全面的綜合評估，在案件偵查終結前，必要時，可以對全案提出綜合性的意見和建議。

（6）依法監督偵查活動是否合法。“邢臺市院意見”結合了現有法律規定，規定了檢察機關實施訴前主導過程中偵查監督的主要方式有：（a）檢察人員發現偵查活動有違法情形，對情節較輕的，可以口頭向偵查人員提出糾正意見，并及時向部門負責人匯報；（b）對情節較重，符合《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第五百六十五條規定情形的，應當報告檢察長后，書面提出糾正違法意見。南宮市人民檢察院《刑事案件訴前主導制度》詳細列舉了需要進行監督和糾正的二十多種違法行為。

（三）退回補充偵查階段訴前主導的工作要求

南宮市人民檢察院《刑事案件訴前主導制度》作了詳細的規定，要求退回補充偵查要做到“突出必要性、強化針對性、表述規范性、充分說理性”，并且要做好跟蹤督導，切實保障補充偵查的效果，做到“強勢主導”。

1.列出詳細明確的偵查提綱

南宮市人民檢察院《刑事案件訴前主導制度》中規定：“禁止為延長辦案期限而退補，不得糾纏案件的細枝末節，列出的補查內容應當屬于構建完整證據體系的必要環節和排除非法證據的必查事項。”同時規定“禁止為延長辦案期限而退查，不得糾纏案件的細枝末節，列出的補查內容應當屬于構建完整證據體系的必要環節和排除非法證據的必查事項。”

補查提綱要有針對性、表述要規范、充分說理。退回補充偵查明確補查方向、標準和要求，待證事項要具體、細化、分類，防止出現外延寬泛和內容抽象的語言，以便于偵查人員更準確的把握補查內容。語言要嚴謹認真，一絲不茍，確保文書的嚴肅性，語句通順，用詞嚴謹，充分保障補查效果。提綱的說理要做到說理明確，使人信服。要讓偵查人員充分了解現有證據達到什么樣的證明程度、在哪些方面存在不足、補查證據的原因，說理必須從主題展開，這可使偵查人員心悅誠服，積極主動配合。

2.可以要求跟蹤、督導偵查或直接偵查

由于退補偵查的案件已經處于審查起訴環節，只有補查成功案件才能提起公訴，主要的責任和壓力都由檢察機關承擔。因此，退回補充偵查階段的訴前主導和偵查階段的訴前主導有所區別，檢警兩家必須通力合作，案件退回補充偵查后，不能置之不理，必須與偵查人員加強溝通，實時關注補查情況和進度，聽取偵查人員的意見，加強交流。檢察機關在整個審前程序中應當充分發揮主導作用，確保案件的質量。

3.注意把握兩次退補的區別和分工

一次退補解決的原則性、根本性、方向性問題，退補提綱和退補后證據的審查應當一律依照審判標準，嚴把一次退補的條件。二次退補解決的兩個問題，一是“補”（一次退補未解決的問題），二是“防”（防止解決不了的問題進入審判階段），主要解決瑕疵問題，解決不了則作存疑不起訴。二次退補應當嚴格控制。

三、訴前主導工作取得了明顯效果

（一）訴訟效率明顯提高

訴前主導工作開展后，退查率明顯降低，訴訟效率明顯提高。邢臺市檢察機關自2015年11月至2016年6月，一次退查率降低了10%，二次退查率降低了16%，其中新河縣人民檢察院、威縣人民檢察院、南宮市人民檢察院的一次退查率降到10%左右，邢臺縣人民檢察院、南和縣人民檢察院、南宮市人民檢察院的二次退出率降到了6%以下，平均辦案期限縮短14天。由于重大、復雜的貪污賄賂案件實施“三層次”審查法訴前主導，全邢臺市該類案件退查率僅為8%，南宮市人民檢察院的自偵案件的退查率為零。

（二）案件辦理更加規范化

一是偵查卷宗質量明顯提高。實施訴前主導后，與公安機關法制部門聯合對卷宗情況進行檢查和考核，卷宗裝訂問題明顯減少，偵查措施的程序更加規范。二是證據搜集固定更加規范化。由于訴前主導為偵查人員和檢察人員充分溝通提供了一個平等互信的平臺，偵查人員在潛移默化中接受了先進的司法理念和證據意識。三是辦案程序更加規范化。由于訴前主導工作機制溝通順暢，案件辦理過程中的瑕疵和違法現象及時傳導到偵查機關（部門）領導處，倒逼偵查人員增強程序意識，案件瑕疵大幅度減少。

（三）訴偵關系趨于優化

訴前主導是具有中國特色的現代司法制度中重要環節，符合我國公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約的制度設計，也創新了訴偵關系，問題得到了有效的解決，符合我國訴偵關系改革的原則和目標。目前邢臺市檢察院和20個基層人民檢察院均與公安機關建立了訴前主導聯系機制，公安機關每月（每季度）都向檢察機關報送刑事案件立案情況，2015年11月至2016年6月主動要求訴前主導的案件達到了135件，占到了所有訴前主導案件的35%。

四、訴前主導實踐中存在的問題及完善建議

（一）訴前主導實踐存在的問題

訴前主導工作是從檢察引導偵查模式發展而來的新生事物，實踐過程中問題重重，主要有以下面四各方面：

1.理念認識有待提高

傳統的訴偵關系強調的是各負其責，偵查機關和檢察機關配合不積極。訴前主導強調的是訴偵積極配合，構建以審判為中心的大控訴方。同時要明確檢察機關不能在實質上干涉偵查機關的偵查活動，不能越俎代庖。不要將“主導”誤以為“指揮”，模糊了訴偵之間的界限。

2.訴前主導方式缺乏規范性

因缺乏相應法律規定，導致檢察機關訴前主導工作的執行力不足。如檢察機關向偵查機關發出意見書，其法律地位及強制力均缺乏相應的法律規定。訴前主導的工作機制，各地尚處在探索之中，沒有上升到全國層面，缺乏統一性。

3.體制機制存在問題

訴前主導主體應該是檢察機關，而不是其內部某一部門，在實踐中盡管進行訴前主導任務時以檢察機關的名義出現，但訴前主導的實施者往往是偵查監督部門和公訴部門之一。在現行檢察機關的內在體制中，偵查監督部門和公訴部門一個是為了全面監督偵查、對案件進行批捕，一個是為了公訴，在案件的證據要求也大不相同。公訴的證據標準明顯高于逮捕的證據標準，這就導致了檢察機關內部兩個部門雙重主導，存在比較大的矛盾。

4.法律監督職能體現不夠

原來訴偵關系著力點在于偵訴合力、打擊犯罪。但訴前主導制度最開始建立的動機就是偵查服務公訴，檢察機關是監督機關，實踐中，應進一步體現這種監督職能。

（二）訴前主導的完善建議

結合相關的實踐和探索，為建立更好的訴偵關系，我們提出以下幾點建議：

1.培育和強化訴前主導意識

人民檢察院是國家的法律監督機關，因此，在構建訴前主導模式時，要把“重控訴、輕監督”轉變為“監督和控訴并重”，使檢察機關成為偵查程序的監督者和審前程序的主導者。

2.完善相關法律規定

（1） 對檢察機關訴前主導予以立法明確。“任何一項公權尤其是國家權力，都有追求不受約束地運行的本能，以求得自身利益的最大化。偵查權又是一種武裝性質的國家權力，具有更強的擴張性和逐利性，對來自外部制約特別是自上而下的監督，則更為消極被動。”[6]公安機關容易對訴前主導產生消極抵制的思想，所以要充分發揮訴前主導的作用，必須將其制度化。

（2）規范訴前主導啟動程序，確保適時介入偵查。實踐中，訴前主導程序一般情況下是由公安機關啟動，檢察機關只有在公安機關認為“確有必要”時才會被邀請介入偵查活動當中，使檢察機關難以在最適當的時候介入偵查活動。應該賦予檢察機關啟動訴前主導程序的權力，即如果檢察機關認為某案件符合訴前主導程序的規定就可以通知公安機關并介入偵查。

（3）明確訴前主導的案件范圍。訴前主導程序是檢察機關的一種權力，它有權對每個案件都進行適當引導。對事實清楚，責任清晰明了的小型刑事案件不用進行引導，對重大疑難案件應該適用此項機制。

（4）賦予檢察機關訴前主導的監督權力。只有在法律上規定了相關保障措施，訴前主導活動才不會流于形式。公安機關對于檢察機關提出的偵查意見應當接受并執行；法律應保證檢察機關能夠對公安機關提出的證據進行直接審查，隨時隨地不受約束地調閱案卷。另外，給予檢察機關對于偵查人員的更換、懲戒的處置權，則可以使得訴前主導真正能夠主導刑事案件走向。

（5）檢察機關應該被賦予對強制性偵查措施的司法審查權。近年來，國內許多錯案的成因就在于提取客觀證據的程序出現了問題，在審前程序中建立相應的司法審查和監督制度極為必要。作為法律監督機關，檢察機關應當擔負起強制性偵查措施審查機關的職責。

3.加強內部和外部協調

（1）加強檢察機關內部協調，避免重復主導。應當處理好偵查監督部門與公訴部門在訴前主導中的關系，加強檢察機關內部的協調溝通，完善捕訴銜接機制，保證檢察機關內部的協調一致。避免對偵查人員形成兩種不同的引導意見。

（2） 加強外部協調，提高訴前主導的效果。對于訴前主導來說，外部關系主要是訴偵關系，就是要以貫徹“以審判為中心”訴訟理念為指導，建立一種檢察主導、訴偵配合、溝通順暢、高質高效的新型訴偵關系。

4.建立訴前主導的訴訟風險分配機制和獎懲機制

根據《國家賠償法》第二十一條規定，被告人被羈押的案件被撤銷、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的，逮捕后的賠償義務機關為做出逮捕決定的機關；《人民檢察院辦理起訴案件質量標準（試行）》第二條規定：“起訴案件被人民法院作無罪判決、案件起訴后撤回起訴的，屬于起訴錯誤”，承辦案件的檢察機關將承擔上級檢察機關對其考評的不良后果。也就是說公安機關僅對拘留的期間承擔賠償義務。顯然，這種訴訟風險分擔不利于新型訴偵關系的建立和“大控方”的形成。因此，應當通過修改《國家賠償法》和錯案追究制度來平衡檢察機關和公安機關訴訟風險的分配比例，來優化檢察機關和公安機關的配合關系，保障檢察機關訴前主導的權威。

注釋：

①針對針對我國訴偵關系運行的問題,最具代表性的學術構想和實踐嘗試分別為訴偵一體化和檢察引導偵查。訴偵一體化的構想最早由陳興良教授提出,龍宗志、謝鵬程、倪培興等學者紛紛發文對這一改革路徑提出了不同的意見。

②為此，2000年8月，最高人民檢察院召開了“全國檢察機關公訴改革會議”，提出了建立與公安機關加強工作聯系的新機制，聯合下發《關于公安機關刑偵部門、檢察機關批捕部門、起訴部門加強工作聯系的通知》。2002年3月，最高人民檢察院原檢察長韓杼濱在九屆全國人大第五次會議上，提出要“深化偵查監督和公訴工作改革，建立和規范適時介入偵查、引導取證、強化偵查監督的工作機制。”在當年5月的全國刑事檢察工作會議上，《人民檢察院引導偵查取證試行辦法》提交給與會代表進行了討論和修改,提出了堅持、鞏固和完善“適時介入偵查、引導偵查取證、強化偵查監督”的工作機制。

③2001年至2002年4月，四川省檢察機關派員介入公安機關偵查重特大案件共3982件，明顯提高了公安機關偵查質量，案件報捕后不批捕率下降到24.6%。2001年4月至2002年4月“嚴打”整治期間，全省檢察機關受理公安機關移送審查起訴案件數比上年同期上升20.1%，二次退查率卻下降了2.8個百分點。參見萬春.改革，為了司法更公正——對四川省檢察改革的調查與思考[J].人民檢察，2002，(8)，

④邢臺市檢察機關參考“高檢規定”，將案件范圍確定為：一是可能判處十年有期徒刑以上刑罰的案件；二是上級部門督辦、批辦和交辦的案件；三是在本地有重大社會影響的案件；四是案情重大、疑難、復雜，在事實認定、證據采信以及法律適用等方面存在重大分歧的案件；五是其他需要介入偵查的案件。

⑤邢臺市檢察機關在偵查取證的建議上堅持兩點：一，將訴前主導從個案擴展至類案。比如南宮市人民檢察院制定的《刑事案件訴前主導制度》強調，類案指導要以《類案指導意見書》的形式進行，注意聽取公安、法院、上級院和有關法律專家的意見，吸收成型指導意見。邢臺市橋西區院對食品犯罪案件中常見的在油條中添加含鋁超標的明礬、在蛋糕中添加含鋁超標的泡打粉、在面粉中添加增白劑等現象，制定了統一的入罪標準和證據標準，南宮市人民檢察院在辦理食品犯罪案件中，發出檢察建議，要求公安和食藥部門根據不同行業發出告知書，告知其根據國家規定不得添加上述非食品添加劑，并讓被告知從業人員簽字，此后一旦發現將嚴格依法追究法律責任；二，將案件主導擴展至理念引導。“邢臺市院意見”規定，要引導偵查機關和偵查人員“樹立正確的執法理念”、“確立指控犯罪的意識”，“注意聽取和善于辨析犯罪嫌疑人無罪或罪輕的辯解，不能忽視對犯罪嫌疑人的證據的收集”，“引導偵查機關跳出局限于為破案取證的慣性思維，與檢察機關公訴部門進行換位思考，從指控犯罪的角度出發，系統、全面的收集證據，避免取證工作的盲從性和單一性”。單純就個案進行引導，其效果很有局限性，檢察人員必須加強對偵查人員的司法理念引導，推動偵查人員樹立“證據定案”的偵查模式，堅持“以審判為中心”的理念，合理的安排偵查策略、偵查措施。

[1]陳衛東，郝銀鐘.偵、檢一體化模式研究[J].法學研究，1999，(1).

[2]陳興良.訴訟結構的重塑與司法體制的改革[J].人民檢察，1999，(1).

[3]萬毅，毛建平.我國檢警關系的反思與定位[A].檢察論叢(第 5 卷)[C].北京:法律出版社，2002.

[4]董永.檢察關系的若干思考[J].人民檢察，2000，(12).

[5]李和仁，王治國.引導偵查取證—周口的實踐與理論碰撞[J].人民檢察，2002，(8).

[6]毛志斌.檢察引導：刑事偵查的歷史流變與現時改革[J].中州學刊，2003，(3).