PPP項目社會效益分析及完善之策

王朝良 黎濤

一、菏澤市PPP項目社會經濟效益分析

山東省菏澤市委、市政府高度重視深化投融資體制改革，把推廣運用PPP模式作為增加公共產品和服務供給、激發市場活力、吸引鼓勵民間投資、推進供給側結構性改革、培育經濟發展新動能的一項重要舉措。近年來，菏澤市PPP項目落地率為53.7%，遠高于全國平均落地率，被稱為“精準招商、快速躍進的‘菏澤速度’”，其中菏澤市的鄆城縣還被國務院評為全國推廣政府和社會資本合作（PPP）模式成效明顯、社會資本參與度較高的市、縣，該市推廣運用PPP模式的社會效益主要體現在以下方面。

（一）支持新型城鎮化建設，促進了經濟轉型升級

政府通過政府和社會資本合作模式，向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，拓寬了菏澤城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。

（二）增加投資資金來源，化解了地方債務風險

PPP模式下，項目融資更多地由私營機構完成，從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力，因此，公共部門可以開展更多、更大規模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進行大規模融資時，PPP項目可以為政府提供融資渠道。PPP模式下，政府不僅可以節省基礎設施的初期建設投資支出，還可以鎖定項目運行費用支出。PPP項目的這些優勢，對現階段的國內地方政府調整產業結構、促進產業升級、推動區域經濟發展，意義重大，同時，通過推廣PPP項目，可以化解地方政府性債務風險。

（三）隔離運行風險，增強了財務的穩健性

PPP模式下，政府將部分項目責任和風險轉移給了私營機構，項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的風險被有效隔離。此外，PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預算調整影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期投資計劃的確定性和效率，提高公共部門的財務穩健性。

（四）提升公共服務品質，實現了民生經濟雙贏

推行PPP模式有利于公共服務、建設項目更好更快地落地，老百姓成為直接受益者。如鄆城縣城區道路建設項目，主要包括鄆城縣城區21條道路，道路總長度38.87千米，總用地面積約1581000平方米，項目同時進行雨水、污水管線鋪設和路燈、綠化、交通安全設施、電子警察等工程，還將改善沿線社區、村莊居民的出行條件，對于沿線物流運輸、廠礦企業的發展、區域經濟發展具有極為重要的意義。

（五）民企參與增多，綠色低碳項目受重視

落地項目中，民營（包括外商）資本參與綠色低碳項目52個，參與率達55%，民營資本簽約項目數居全國第一。如由民營資本菏澤市大田房地產開發有限公司參與，總投資11.67億元、規劃占地面積732畝、總建筑面積43萬平方米的菏澤市牡丹區楓葉正紅醫養一體化養老項目，被成功推舉申報財政部2016年第三批國家示范項目。楓葉正紅的PPP實踐說明，三線城市養老產業提速。

（六）落實“放管服”，PPP項目財力強勁

菏澤市PPP項目入庫數量、項目落地率均穩健增加，在全市儲備項目中，已開工94個項目，投資額613.7億元，成為該市財政運行的亮點。財稅、發改等部門認真落實“放管服”，為項目公司及施工單位實施精準服務。如果項目公司在菏澤設立新公司，登記為一般納稅人后，增值稅、所得稅及地方稅將在本地繳納。個別施工企業由于受施工資質及上市公司管理制度的影響，不能在本地設立分公司的，建議設立菏澤工程部，提供外出經營活動稅收管理證明，根據國家政策報驗登記；預期不予登記的，應及時納入稅收管理，在當地繳納稅費。

二、PPP項目發展面臨的難題

雖然PPP項目在我國進入經濟新常態背景下，優勢得到市場的一致認可，但從實際運行的情況看，PPP項目現行運行模式還不成熟，不僅要克服自身發展面臨的短板，還要面對許多稅務方面的難題。

（一）工作機制不全，監管滯后缺位

目前，PPP工作相關制度體系有待建立健全，信息資源有待整合，尚未建立PPP工作協調機制和專門機構，缺乏專業人員，PPP工作能力建設亟待加強。此外，政府部門的監管不到位，社會主體還存在一些不誠信的行為，使項目實施的效益打了折扣。據調查，有的社會主體降低建設標準施工，有的社會主體在運營過程中未按規定偷排廢氣、廢水、廢渣，有的社會主體做大項目投資時減少實際投資等。因而只有加強政府監管和服務，才能將PPP項目做好。

（二）項目規模大，運作不夠規范

菏澤市PPP項目發展較快，截至2016年12月底，菏澤市納入財政部綜合信息平臺的PPP項目達到321個，總投資額2389.7億元，投資規模大，但很多PPP項目仍存在運轉不規范的現象。有的運作程序透明度不夠，有的項目沒有競標；有的參與運作的人員不專業，負責PPP項目的公務人員經常變動，選擇咨詢機構時對相關經驗重視不夠；有的商務條件設計不合理；有的項目工程進度的安排過緊，很多該做的前期工作沒有做等。

（三）沒有按照流程操作，中介組織的作用未能發揮

做PPP項目聘請顧問是國際慣例，在聘請顧問時最重視的是專家學者的意見和建議。該市PPP項目聘請中介機構的做法沒有普及，這種做法看似節約費用，實則造成大量遺留問題，甚至直接導致了PPP項目的失敗。有的項目即使聘請了中介機構，操作辦法也不夠科學。有的要求PPP的咨詢機構要具備工程招標資格或其它一些資質，而這些資質與PPP項目的運作沒有任何關系；有的選擇咨詢公司主要看價格，結果很難聘請到經驗豐富的咨詢公司等等。從長遠看，這些做法違背市場規律，PPP的經驗未能被有效推廣應用，重復交學費造成了很大的社會浪費，不利于轉變經濟發展方式的實現。

（四）稅收政策不夠完善，針對性較弱

目前，我國關于PPP項目的稅收政策還未出臺，相關促進公共服務的稅收政策針對性需要進一步加強。一是土地使用稅、房產稅、契稅等稅收優惠政策，主要針對政府及事業單位，而通過政府和社會資本合作或單由社會資本提供公共服務的項目，如有些PPP項目難以享受同樣的稅收優惠政策。二是針對公共服務實施的稅收優惠范圍較窄，難以涵蓋全部PPP項目的實施范圍。三是對公共服務等企業所得稅的稅收優惠期限較短，難以滿足PPP項目經營期限長、收益不高發展模式的需要。

（五）納稅主體復雜，涉稅風險較大

PPP項目涉及多個納稅主體，包括項目發起人、政府、項目公司、承包商、運營商、承購商、供應商、放貸方、擔保方、保險商及其他方。項目中的各納稅主體在特許經營項目的不同階段，可能會涉及不同稅種，需要針對具體業務確定納稅主體及相應納稅義務，涉及境外交易還需要確定扣繳義務。

三、稅務部門服務PPP項目發展的措施和建議

政府和社會資本合作（PPP）模式，作為新型的政府服務手段，已經取得了良好的社會和經濟效益。稅務部門作為促進經濟發展的杠桿部門，在服務PPP項目發展的過程中，應堅持服務和管理“兩手抓”，既要做好涉稅政策服務，提高納稅人稅法遵從度，又要以涉稅風險為導向，堵漏增收，確保國家稅款不流失。

（一）落實稅收優惠政策，推動項目發展

從涉及領域看，菏澤市PPP項目除涉及市政基礎設施外，還涉及教育、醫療、養老等公共服務領域。梳理落實國家統一的PPP項目稅收優惠政策，有利于該市PPP項目的順利落地。要充分運用稅收減免、稅收返還、投資抵扣、加速折舊等政策工具，推動該市政府與社會資本合作（PPP）項目的健康發展，提高公共服務質量和效率，滿足社會公共需要，增進居民福利水平。

（二）加大部門協作，強化節點控制

稅務部門要嚴格控管PPP項目，從招投標開始，聯系財政、國土、發改、城建、房管、交通、教育等發標單位，查看中標合同金額，及時跟進管理。招投標階段，稅務部門要聯系發標單位，做好外地中標建筑企業的《外出經營稅收管理證明》備案；發標單位應要求外地中標建筑企業提供在本地國稅部門報驗登記備案的《外出經營稅收管理證明》。項目施工階段，針對本地施工中標企業，稅務部門要根據工程進度，核實工程收入，督促申報繳納各項稅款；外地施工中標企業，稅務部門要督促其報驗登記，按照有關規定預繳各項稅款。工程結算階段，發標單位應要求建筑企業提供預繳稅款的完稅證明；建筑企業提供的發票備注欄應填列相應的PPP項目名稱和項目所在地，否則發標單位可不予支付工程款。

2017年12月29日，在武漢市第二十屆職業技能大賽總結表彰大會上，武漢市國稅局的關海龍、王席文分別獲得公務員技能大賽第一、第二名的優異成績，武漢市國稅局獲優勝單位稱號。 （圖/文：盧洪正）

（三）注重稅收宣傳，強化財務核算

多渠道強化對PPP項目納稅人的政策輔導，設立納稅人課堂，定期培訓財稅知識，幫助納稅人盡快熟悉增值稅原理，適應征管方式變化。針對PPP項目中的重點行業、高風險行業，稅務部門相關職能科室聯合開展納稅輔導、培訓和宣傳工作，確保納稅人“懂政策、能開票、會申報”。靠前服務指導，幫助PPP項目納稅人規范財務核算，盡快熟悉稅收政策和辦稅要求，引導其建立健全稅務內控管理機制。推動財務核算不健全的小型建筑企業與具備正規資質的注冊會計師事務所開展財務合作，規范小型建筑企業財務核算流程，維護正常的經濟稅收秩序。

（四）嚴密稅源監控，強化信息管理

完善以風險管理為導向、以信息管稅為基礎的稅源專業化管理模式，注重制度建設，提升專業化管理水平和稅收風險管理能力。一是拓展涉稅信息采集渠道。建立與發標單位的PPP項目信息合作機制，定期推送PPP項目簽訂、投資、開工、竣工、結算等信息，建立PPP項目備查底稿。二是強化系統內管理合力。分行業、分類型規范PPP項目行業管理，建立健全上下聯動、橫向互動、內外協作的稅源管理運行機制，查找管理漏洞和薄弱環節。三是強化后續管理力度。建立PPP項目納稅人臺賬，登記項目發生的時間、內容、參與人員、價款的確定、支付方式等信息并留存備查，通過加強對大額服務增值稅發票的檢查和管理，降低發票虛開風險。

（五）實時分類管理，強化納稅遵從

按企業規模對PPP項目納稅人實行分類管理，集中開展行業風險分析，運用第三方涉稅信息對納稅申報情況進行比對，區分不同風險等級分別采取風險提示、約談評估、稅務稽查等方式進行差別化應對，有效防范和查處逃避稅行為。對納稅信用好的PPP項目納稅人，開通辦稅綠色通道，在資料報送、發票領用等方面提供更多便利，減少稅務檢查頻次或給予一定時期內的免檢待遇。對列入稅收違法“黑名單”納稅人，嚴格稅收管理，與相關部門依法聯合實施禁止高消費、限制融資授信、禁止參加政府采購、限制取得政府供應土地和政府性資金支持等懲戒措施，使納稅人樹立誠信納稅意識，自覺提高稅法遵從度。