檢察機關的憲法定位與檢察權配置

莫紀宏

很高興今天有這樣一個機會，就檢察機關的憲法定位與檢察權配置這個問題，談點自己的看法。這個題目我曾在十幾年前高檢院在西安舉辦的另外一個研討會上講過。十幾年過去了，當我重新思考這一題目的時候，發現很多想法還是過去的老想法。很多理論上的問題，到今天來看仍然存在，在制度實踐中也沒有能夠得到很好的突破。所以我想，檢察機關的憲法地位與檢察權配置這個問題，制度上要有所創新突破，首先還是要在理論上進一步加以細化，把一些關鍵的問題說清楚。理論更多的來自于實踐，其自身也有一定的邏輯特征。

今天，我主要講以下幾個問題，這些問題實際上也是我個人的一些看法。

一、檢察機關的憲法定位

對于檢察機關在開展檢察工作中的地位問題，如何從憲法學上給予很好的解釋，這恐怕是我們憲法學者面臨的一個重要任務。一方面，我們一定要走中國特色社會主義道路，要堅持黨的領導。這一次修憲，《憲法》第1條第2款明確講了，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。另一方面，我們也要看到，西方政黨制度下產生的憲法制度，包括檢察制度，不可能被我們照抄照搬過來。我們要看到這些制度背后的理論，雖有西方的特征，但大多數還是涉及到人類社會本身的問題，所以說要想在國際舞臺爭取話語權的話，關鍵自己還要把問題說清楚。法治原則的很多地方是有共性的，它不屬于西方，也不屬于東方，是人類自身在改造自然和改造社會過程中，按照人類思維的規律，認真總結得出來的。所以我想，我們還是要用科學的態度來對待目前遇到的問題。關于檢察機關憲法地位，一直以來我們在憲法學上都有相關討論，但是直到今天，我個人感覺這個問題講得不是很清楚。我們的認識總是有一種陷阱，就是沒有很好地把這個問題的實質內涵有效和清晰地講出來，一些學者往往在研究檢察機關憲法定位的時候習慣去引用國外的理論。

國外其實也很復雜，但是歸納起來有這么幾類，一類是大陸法系檢察制度，一類是英美法系檢察制度，還有一類就是原來前蘇聯的社會主義檢察制度。大陸法系檢察制度是由檢察機關代表國家，凡是侵犯公共利益、侵犯國家利益的，都是由檢察機關代表國家來提起公訴。這樣的話，檢察機關是國家利益的代表，案件的偵查工作都是檢察機關來指揮，由警察來履行偵查職責。英美法系檢察制度強調的是檢察官是政府的律師，主要提供咨詢服務，所以只有一部分特定的案件由檢察機關來提起公訴，其他大部分情況下，有賴于自訴。所以即便在西方，根據不同的文化特征，產生的檢察本身的功能也不一樣。在社會主義國家前蘇聯，檢察機關除了承擔提起公訴職能之外，還對國家機關和國家機關工作人員進行一般監督。

下面我主要講講我國關于檢察機關性質的規定。

現行《憲法》明確講中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，而根據《憲法》產生的《人民檢察院組織法》，也有同樣的表述。大家都是這樣去定義的，認為人民檢察院是國家的法律監督機關，而且還是反復認證為什么是法律監督機關。但是我個人覺得，從憲法學理論來看，這個定義是不準確的。為什么我們《憲法》里第3條第3款明確講了，國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。這條規定的檢察機關哪來的？如果說人民檢察院是國家的法律監督機關，那么誰是檢察機關？這里面就有個制度設計上的矛盾。我覺得立憲時可能還是沒有關注到憲法自身立法語言表達的規范性和科學性，光是想強調某一個方面的特性，忽視了檢察制度在整個憲法制度中間，怎么樣用統一的語言把它表達出來才能夠符合法治原則這個基礎理論性問題。

我們再回顧一下這個問題在中國幾部憲法上是怎么規定的。1954年憲法，沒有說人民檢察院是個什么性質的機關，就是說最高檢對國務院、地方各級機關、國家機關工作人員、公民遵守法律的狀況具有刑事檢察權，創造了一個檢察權的概念，要求各級人民檢察院依照法律規定行使檢察權。它沒有講檢察機關到底是什么性質，但是從相關職權看來，它有一般法律監督機關的特性。當然這有當時的特殊情況，說明從體制建設的角度，它很難一下子把檢察機關所擔負的體制功能準確地進行定位。

在1954年憲法中也明確講了各級地方人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉。這里強調了要獨立行使職權，那么包括人大、法院、行政機關都不能干涉，表明檢察機關一定的獨立性。但干涉這個詞也比較含糊，沒說清楚，所以用干涉這個詞在憲法學上也是有問題的。因此我覺得，含含糊糊的一些憲法語言表達出來的憲法規范，導致在憲法學理論上進行解釋就產生了很多矛盾，也導致了我們在實踐中無論開多少研討會，總是講不清楚最基本的問題。

1975年憲法，直接規定檢察機關的職權由各級公安機關行使，但并沒有說檢察機關還是否繼續存在。所以到了1978年憲法，又把1954年憲法的規定恢復了，恢復之后還是沒有寫清楚檢察機關的性質，最后干脆說人民檢察院的組織由法律規定。看上去很清楚，但問題又來了，人民檢察院的組織由法律規定，那么它的職權由誰來規定？憲法沒有這樣授權，法律就不能規定。這種思維又影響了1982年憲法，就是人民檢察院的組織由法律規定，但職權由誰規定沒有講清楚，按照憲法學上的憲法保留原理，只能推定由憲法自身來加以規定了。

二、檢察權的配置

檢察權的配置，它和檢察機關本身的性質也是一樣的。我們講憲法中的檢察權，它是個什么樣的權力？檢察權是不是檢察機關檢察職權的總和或者叫有機統一？這個問題好像也沒說清楚。所以我覺得很多憲法理論問題，還需要進一步去研究。1975年憲法，甚至把檢察機關和檢察職權分離。檢察機關能不能存在另說，但是職權就由公安機關行使去了。這就說明，至少這是一個集合性的概念，職權有總量，它所有的東西都交給了公安機關行使去了。機關和職權可以分離。所以我覺得在這里檢察權的性質也沒有完全說清楚，需要我們今后在全國人大憲法法律委員會推進合憲性審查工作中建立一套明確的審查標準。

首先從憲法文本開始，把憲法關于基本制度的設計講清楚，把憲法的邏輯完整地體現出來，這樣才能去統率各個方面的制度，使得整個國家的制度在憲法的指導下，按照同樣一個邏輯去表述出來，才能保證制度創新。我覺得這是我們現在需要加以研究的。這里面還涉及到從外圍來看檢察權，檢察權和法律監督權是不是邏輯上的交叉關系？我覺得要去研究。還有一個就是我們檢察權，如果把它看成是檢察機關檢察職權的一個有機統一體的話，檢察權里面到底有沒有具體的職能是只能由檢察機關行使的？現在恐怕只有批準逮捕權了。因為偵查好多部門都可以干，調查這個詞，它是把原來檢察院組織法第5條第3款講的偵查的權力，改個名叫做調查權。到底檢察機關是任務導向型的，還是職能規范型的？檢察機關到底要干什么事，這也是前段時間參加檢察院組織法修改的時候，與大家反復爭論的問題。

我個人感覺到要是把它變成職能規范型的，明確檢察機關，這些職權就是你的，恐怕在目前制度上還是有一些問題。此次憲法修改明確規定中國共產黨領導是中國特色社會主義制度最本質的特征。所以我們的憲法是一個政治法，憲法里的憲法機構和國家機關，首先是一個政治機關，然后才是按照國家憲法和法律規定以及法定程序行使國家權力的法律機關。這是二重性質。所以說檢察機關是法律機關沒錯，檢察機關是政治機關也沒錯。在這種背景下，檢察機關的檢察權恐怕也不完全是一種法律權力。解釋檢察權的權能時，如果完全看成法律權力一種性質，恐怕不一定能解釋清楚。因為時間問題，我就把這問題提出來。

三、監察體制改革對檢察制度功能的影響

這個問題我簡單講幾句，監察體制改革對檢察制度功能的影響，這是法學界討論比較熱火的。我覺得歸納起來就是這樣一個憲法問題：不管成立什么樣的國家機關，只要是國家機關，就應按照依法治國、依憲治國的原則，按照憲法履行職權。所有的國家機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關，首要的任務就是按照憲法和法律的各項規定去履行職權。監察委員會成立之后，它的法律依據是什么？不能光執行《監察法》，國家的憲法、法律都要執行，《刑事訴訟法》對它也有效。我們這樣去理解這個問題的時候，就可以很科學地來看待這一次憲法修正案。它只不過是把原來憲法中一些關于國家機關的功能和任務，原來賦予檢察機關的，現在賦予了監察機關。從這個角度來看，我更傾向于目前我們憲法、法律賦予檢察機關的，是一種任務導向型的，這些事都是你的，干完了就行了，這里既有法律任務，包括指導偵查、批捕起訴、法律監督抗訴等職能，另外還有很多任務是政治性的，還要負責維穩，擁護黨的領導，還要利用機關的性質，保證憲法、法律的實施，所以我覺得現在還是這種態勢。

最后講幾句，我們要樹立依憲檢察的理念，今后特別是在全國人大成立憲法和法律委員會以后，檢察工作必須依靠合憲性審查工作來推動。檢察機關的性質、檢察權的性質都在理論上有一些需要進一步探討的問題。根據憲法制定本法的問題，過去檢察院組織法里沒有，今后在修改的時候，恐怕要把它明確加進去。

最高檢特別重視檢察制度建設和檢察改革與憲法的問題。張軍檢察長講要把憲法賦予檢察機關的職責落到實處，我覺得張檢對檢察機關如何把憲法作為自身合法性的依據這件事是非常重視的。領導非常重視，剩下的就是如何從理論上、制度上去推進。我覺得在依憲檢察的過程中，最關鍵的還是要建立科學的憲法理論和檢察理論，這需要大家共同來推進。這只是我自己提出的一些不成熟的看法，還請各位領導批評指正，謝謝大家。