存疑不起訴運行實證研究與再審視

童祖權 李夢微

摘 要：存疑不起訴案件近年來在F縣表現出存疑人數持續增長、案由分布廣、起因多在于言詞證據收集不到位、補充偵查次數多、后續機制運行不暢等特點。在這些案件中，公安機關存在“三重三不重”，檢察機關存在權力行使“兩不足”等問題需要破解。優化存疑不起訴在實踐中的運行，需要完善三項銜接機制，做實三類監督機制。

關鍵詞：存疑不起訴 銜接機制 監督機制 引導偵查

存疑不起訴是疑罪從無理念和無罪推定原則在刑事訴訟法中的具體體現，有利于保障人權，維護司法公正。如何實現其制度初衷，減少爭議，是司法實踐的重大主題。H市F縣隸屬中部地區省會城市，既非核心城區，也非偏遠縣城，在全國有一定的代表性，故以F縣為對象研究存疑不起訴的運行具有一定的樣本意義。通過對F縣檢察院五年來存疑不起訴運行進行實證分析，總結運行的基本情況并審視存在的問題，提出針對性建議，以期有益于后期工作的改進。

一、運行總體情況與問題

對2014年至2018年9月F縣檢察院存疑不起訴適用的情況進行統計分析，總體運行情況和存在問題表現如下：

（一）存疑不起訴人數持續增長

隨著無罪推定司法理念逐漸被辦案人員理解和接受以及司法責任制改革帶來的變遷，檢察官對案件定性把握更加謹慎，對案件定罪證據的要求也更為嚴格，存疑不起訴得到更多的適用。五年來，存疑不起訴人數逐年上升，2014年存疑不起訴案件為0，2015年至2018年依次為3人、10人、25人、33人（詳見圖1）。自2016年司法責任制改革以來，存疑不起訴人數開始大幅度上漲，2017年度人數較上年增長一倍有余，2018年尚未完結，預計數字會進一步增加。

（二）存疑不起訴案由分布較廣

經統計，2014年至2018年期間F縣檢察院存疑不起訴案由，主要由 6類25個罪名組成，涉及罪名較廣，既有傳統侵犯人身、財產權利罪名，如故意傷害罪、強奸罪、盜竊罪等，也有新型罪名，如侵犯公民個人信息罪、擾亂無線電通訊管理秩序罪等（詳見圖2）。侵犯的客體主要包括人身權利、財產權利、經濟權利、社會管理秩序等。

值得注意的是，侵財類犯罪中有13件均為盜竊罪，這與該類案件高發不無關系，該類案件存疑不起訴的原因多集中在當事人雙方口供不一致，無法尋找到被害人或贓物等。而強奸、容留介紹賣淫類犯罪作案手法相對隱蔽，證據經常出現反復或一對一證據的情況，檢察機關審查案件時，考慮到起訴風險的問題，一般會適用有利于犯罪嫌疑人原則，予以存疑不起訴。尋釁滋事罪、故意毀壞財物罪等案件證據收集難度并不大，此類案件作出存疑不起訴，多是由于取證程序出現了問題。如劉某某涉嫌故意毀壞財物一案，被毀財物案發后不僅沒有立即依法定程序扣押，反而先存放在被害人處，無法排除其被二次毀壞的可能性，導致該關鍵證據予以排除，案件作存疑不起訴處理。

（三）存疑不起訴多由于言詞證據收集不到位

存疑不起訴案件中僅少數案件是由于書證、物證提取程序違法且不能補正，大量案件還是由于犯罪嫌疑人供述、證人證言等言詞證據收集不到位而存疑。言詞證據作為認定案件事實的主要證據，無論是從采集還是采信角度出發，都具有較大的主觀性，檢察機關審查起訴時對言詞證據的要求格外嚴格。言詞證據作為最直觀反映事實的證據類別，一直備受辦案人員的“青睞”，但言詞證據本身具有主觀性、不穩定性，容易受偵查人員對犯罪構成要素的認知程度不同的影響，從而導致細節、關鍵點缺失。比如，許某某涉嫌故意傷害案，在偵查之初，對這一現場混亂、人員較多的案件，公安機關沒有考慮是否存在正當防衛的可能性，在訊問犯罪嫌疑人、詢問被害人和證人時沒有考慮到故意傷害與正當防衛的區別，沒有對關鍵性細節被害人有無正在拿刀捅向犯罪嫌疑人進行核實，導致在審查起訴階段，相關人員證詞無法印證，不能排除串供可能性，案件定性存疑。

（四）存疑不起訴案件補充偵查次數多

依據刑事訴訟法規定，經過一次補充偵查便有權作出存疑不起訴決定，然而5年來，作出存疑不起訴決定的70人中有52人經過二次退查。頻繁的退查程序耗費了大量的司法資源，但是重報回的新證據卻不多，退查質量堪憂。每一次退補是否均符合事實不清、證據不足的法定事由，補充偵查提綱所列的相關證據是否補充到位，都值得商榷。《刑事訴訟法》規定檢察機關認為案件證據存疑時，既可以通過退回補充偵查，也可以通過自行偵查來補充證據，這是檢察機關查清事實、完善證據的有效手段。然而，F縣院至今沒有正式啟動過自行偵查程序來補充證據，僅有極少數案件陪同公安一起調取證據。自行偵查的缺失，兩種補證方式的失衡，使得檢察機關偵查監督職能沒有發揮實效，對偵查機關補證期間何時取證、如何取證不得而知，同樣也無法及時判斷證據的有效性，對證據體系是否達到起訴的要求也無從控制和把握。

（五）存疑不起訴后續機制運行不暢

主要表現在兩個方面，一方面，對被害人而言，權利救濟不足。存疑不起訴決定作出后，被害人有權向人民法院直接自訴，然而，被害人因存疑不起訴提起自訴僅3件，1件通過調解結案，被害人獲得賠償，2件仍在審理期間。另一方面，對違法人而言，后續處理欠缺。共有34人有犯罪行為，但由于證據原因，無法查實具體犯罪數額等以滿足立案標準，因此作出存疑不起訴，但這不意味著不存在違法行為。作出存疑不起訴決定之后，公訴部門一般不考慮案件是否違反治安管理處罰法、行政規章等其他法律法規，沒有向相關部門移送案件線索。

二、問題原因剖析

現代司法理念要求司法機關在辦理案件中秉承謹慎的工作態度和嚴格的證據標準，對于那些無法達到事實清楚、證據確實充分的案件，適用存疑不起訴作為案件終結方式。然而，存疑不起訴運行過程中暴露出來的問題和存在的偏差需要尋根溯源。

（一）公安機關取證存在“三不重”

偵查階段作為刑事案件判定源頭，決定著案件的偵查方向、性質定奪等關鍵因素，越來越多的存疑不起訴案件顯現出偵查取證存在缺陷有待改進。

1.偵查導向取證重“數量”不重“質量”。公安機關偵查終結和移送起訴的證據標準是證據確實、充分。有學者認為證據確實是對證據“質”的要求，單個證據合法、客觀且具有關聯性，足以證明案件主要事實；而證據充分是對證據“量”的要求，要求案件證據達到一定數量，可以全面反映案件事實。[1]也有學者認為質和量問題其實就是證據主、客觀標準集中反映，證據確實是客觀標準指定案有據，證據充分是主觀標準指排除合理懷疑。[2]我們認為應當結合實務工作來理解證據標準，在偵查過程中證據的收集、鋪排階段，需要側重量化證據，偵查人員在取證時應更側重“質量標準”。公訴機關在審查起訴過程中主要是對已有證據的采信和認定，是一種價值判斷，應當側重于“主、客觀認定標準”。實踐中偵查人員調查取證中更多關注的是證據數量，而忽視證據質量。例如，于某某、李某甲、李某乙等三人非法吸收公眾存款案中刑事偵查卷多達8冊，移送證據數百份，但大部分證據只證實于某某吸收公眾存款的作案過程，證明李某甲、李某乙與之共同犯罪的證據匱乏，只有2份言詞證據，且無法全面證實三人存在共同故意。

2.取證程序重“結果”不重“規范”。偵查機關收集物證、書證不符合法定程序致使證據依法被排除也是存疑不起訴的原因之一。物證、書證屬于客觀物質材料，具有時空上的不可逆性，取證程序的瑕疵必然會導致部分證據得不到“修補”，轉化為非法證據。例如，吳某某、呂某某擾亂無線電管理秩序案系H市公安機關專項行動中偵查發現的，由各區縣抽調偵查人員統一查封扣押涉案設備，但是在查封過程中見證人缺失、設備標簽不明，導致送檢設備是否是從呂某某、吳某某處查封扣押的存在疑點，從而致使鑒定意見檢材不合法，案件存疑不起訴。

3.核心證據重“表象”不重“本質”。存疑不起訴案件的基本爭議在于核心證據問題，不同案由或相同案由不同案情的核心證據類型不同，其涉及基本生活常識和經驗法則也不同。[3]部分偵查人員對核心證據具有察覺能力，但對核心證據的固定和細化缺乏經驗，時常就差“臨門一腳”，使案件徘徊在罪與非罪的邊緣，部分案件則沒有考慮案件定性的關鍵問題，在偵查黃金期沒有注意收集關鍵證據，后期補正困難。前述許某某故意傷害案中究竟是正當防衛還是故意傷害，偵查人員收集證據時沒有注意到這一區分，缺乏前瞻性，依靠后期補正，已存在串供可能性，導致案件事實存疑。

（二）檢察機關存在權力行使“兩不足”

1.引導偵查和自行偵查權力行使不足。補充偵查是證據補充的主要途徑，是公訴部門引導偵查的重要方式，也是存疑不起訴的必經程序。實踐中，偵查人員依照檢察機關補充偵查提綱補充證據，缺乏詳盡的案件交流，補偵效果達不到預期目標。檢察機關依法享有自行偵查的權力，然而，檢察官疲于應對大量案件，沒有精力去自行偵查，同時偵查人員掌握的偵查技巧和實踐經驗是檢察官們缺乏的，專業設備、后勤保障的缺乏也制約著檢察官們去自行偵查。

2.被害人救濟和案件違法行為監督權力行使不足。檢察官做出存疑不起訴決定后，對被害人可以申訴的權利僅是告知，沒有釋明。對于非法律專業的被害人來說，申訴權是陌生而晦澀的，因此怠于行使權利的被害人往往較多。除申訴權，公訴轉自訴也缺乏證據銜接機制，3件公訴轉自訴案件中，2件是由人民法院在立案后直接向公訴部門調取卷宗的，1件是被害人律師在公訴階段復印了偵查卷宗作為自訴案件證據使用。存疑不起訴也并不意味著犯罪嫌疑人沒有違法行為。F縣院約占50%的存疑不起訴案件是存在違法行為的，只是證據無法證實達到犯罪的立案標準，對于這類案件應當將線索移送公安機關或者行政管理部門予以懲處。

（三）司法機關考核體系存在“不協調”

目前的考核模式沒有將公檢法三家的法律職能綜合化、系統化運籌，將三家職能割裂，使得辦案人員工作目標考核有所沖突，與訴訟規律未能完全吻合。公安機關考核模式對刑事案件打擊數量要求高，其移送起訴即加分的考核模式使得公安偵查人員，片面追求打擊處理數。而檢察機關本身考核中“無罪判決一票否決制”是制約存疑不起訴的主要考核機制，其對公訴部門的“威懾”極大。但是，“以審判為中心”的司法改革明確了法院的職能，法院年終考核并不考核上訴改判、發回重審率，使得法官可以根據自己的內心確認來判斷每件案件。檢察官為防止無罪案件產生、規避起訴風險，其只能依賴存疑不起訴適用。

三、完善構想

針對存疑不起訴制度運行中反映出的問題，在今后的檢察工作中可采取以下方式改進，以期制度運行更加順暢。

（一）優化三項銜接制度，履行打擊犯罪職能

1.常態化運行公檢辦案聯動銜接機制。可以通過定期召開公檢聯席會議的方式，促使雙方對工作中出現的案件偵查方向、取證規范化等問題進行探討，達成解決問題的共識，最終以會議紀要的方式固化討論成果并長期執行，必將為加強公檢機關的良好溝通協作，提升公檢人員證據提取能力，減少可以避免的存疑不起訴數量，節約司法資源起到積極作用。

2.落實公訴轉自訴案件銜接機制。首要履行的是自訴權告知義務，關鍵點在于證據協助義務。[4]首先，檢察機關在向被害人送達存疑不起訴決定書時應當告知其享有自訴權，對自訴權的概念、行使方式、行使后果均作出全面釋明。其次，賦予被害人存疑不起訴案件偵查卷宗的閱卷權。最后，當被害人向法院申請自訴，檢察機關應當及時向法院提交全部證據材料，從而降低被害人自訴成本、提高自訴效率，避免重復取證。

3.建立業務考核銜接機制。公檢法業務工作緊密相連、一脈相承，業務考核機制也應相互銜接，標準一致。首先，司法機關考核應配合考核目標說理機制來運行，即被考核單位對案件處理考核不利情況有作出合理解釋說明理由的權利和義務，上級考核單位采取實質考核，而非僅停留在刻板的數字或百分比。其次，公安機關除考核絕對不起訴案件數量外，還應當將存疑不起訴案件數量納入考核范圍。上述兩類案件的出現，一定程度上意味著案件質量出現問題，應當作為考核減分項。最后，檢察機關考核中設置撤訴率這一考核指標，允許檢察機關在一定比率范圍內撤訴。另外，應將公訴部門年度糾正違法情況納入考核范圍內，促使檢察官正確行使法律監督職能。

（二）實化三類監督機制，行使法律監督權力

1.做實自行偵查機制。隨著自偵部門的轉隸，加大投入培養檢察官的偵查業務素養、完善配備偵查設施迫在眉睫。同時，應當對自行偵查啟動程序予以明確。首先，應明確啟動范圍，對那些已經存在非法取證、不予取證行為，不經自行偵查事實無法查清的案件應當自行偵查。其次，應明確啟動程序，由承辦檢察官提出意見，經分管檢察長審批，制作自行偵查決定書，利用審查起訴期限或通過退查程序使用退查期限，自行偵查或在偵查人員協助下進行偵查。

2.做實違法取證問責機制。啟動違法取證問責機制能夠起到遏制非法取證的作用。檢察機關在審查案件過程中發現瑕疵、非法證據，應正式制作《非法證據排除通知書》，對已排除證據的排除原因、法律依據、偵查人員錯誤進行說明，送達偵查人員所在部門和公安機關法治處。而針對因嚴重不負責任而怠于取證、取證超期、不取證的偵查人員，應根據其行為惡劣程度和對案件造成的危害后果予以問責，由檢察機關建議、公安機關根據內部管理規定給予行政問責、甚至行政處分。

3.做實違法行為檢察建議機制。建立明確的檢察建議機制，促使檢察官在處理案件中依據具體案情正確提出檢察建議，對違法行為不枉不縱。檢察建議的審查范圍應集中在有證據證實存在違法行為，但證明達到刑事犯罪立案標準的證據存疑的案件中。該類案件，檢察官應當進行檢察建議的審查，擬制檢察建議審查報告書，闡明有無違法行為、是否發出檢察建議等內容，作出結案或者制發檢察建議的處理決定。

結語

存疑不起訴作為公訴權的重要組成部分，我們既需要果斷適用，更要正確適用，保證其良好運行，發揮其制度價值。為此我們要不斷提升公安機關的偵查實效，充分行使檢察機關的監督權力，優化銜接機制，做實監督機制。存疑不起訴看似是個小制度，但往往牽一發動全身，需要司法機關久久為功，方能見效。

注釋

[1]林世雄、常新征：《證明標準與公訴證據體系要求》，載《國家高級檢察官論壇》2012年第5期，第74頁。

[2]左衛民：《中國刑事證據制度改革研究》，法律出版社2013年版，第98頁。

[3]王力：《偵查取證存在的問題及對策》，載《中國刑事法雜志》2013 年第7期。

[4]鄭華友：《公訴轉自訴制度構建》，載《中國政法大學學院報》2013 年第4期。