中小城市棚戶區改造的難點與對策探究

龔克應

（普洱市瀾滄縣城鄉規劃建設技術服務中心 云南省普洱市 665699）

前言

棚戶區主要是指在城市規劃區范圍內的國有土地中，房屋使用年限長、建筑密度大且基礎設施不完善的居住區域。中小城市的棚戶區房屋結構大都是將簡易結構、磚木結構、磚混結構為主，將石棉瓦或者油氈鋪在房頂形成的簡易房屋，這些房屋集中于城中村或城郊區，是房屋主占用空閑土地建造而成。棚戶區的存在對中小城市的發展造成了負面影響。

1 中小城市棚戶區改造的難點

中小城市的棚戶區在城市經濟與社會發展方面有不利影響，當地政府部門需要貫徹落實相關政策法規，認識到棚戶區改造在民生發展方面的重要作用，積極開展棚戶區改造工作，改善中小城市中困難群眾的居住狀況，保障社會的和諧問題。但是在實際的中小城市棚戶區改造工作開展過程中，受到資金、規劃等方面的影響，棚戶區改造面臨著如下難點：

（1）資金不足，中小城市的房地產行業發展不是很好，交易完成率普遍偏低，房產開發商可以應用的流動資金較少，不滿足棚戶區改造工作的需求。再加上中小城市的經濟增長速度逐年降低，使得地方政府部門可以用于棚戶區改造的資金減少，不利于棚戶區改造工作的順利開展。

（2）規劃不足，我國大部分中小城市的經濟發展都比較緩慢，城鄉建設主管部門開展的工作受到了一定的限制，使得中小城市的棚戶區改造項目缺乏完善的規劃，很多城市都是根據現有的資金狀況和棚戶區改造的緊急程度，在某一區域內進行棚戶區改造，導致城市土地利用不完善，棚改后的小區很容易與城市的未來發展不協調。

（3）管理不足，中小城市在開展棚戶區改造工作時，普遍存在管理不足問題，使得棚戶區改造項目在設計規劃、施工建設及竣工驗收方面存在不足，棚戶區改造項目的建設質量與效率受到影響，不利于棚戶區改造項目作用的發揮。

（4）社會問題，棚戶區居民的收入相對較低，難以支付起安置房的購買費用，有些棚戶區居民在改造后不得不搬到另外的棚戶區。由此可以看出，棚戶區改造難以全面改善棚戶區居民的生活條件。與此同時，有些開發企業及相關部門，為了解決資金，暗自降低經濟補償標準，甚至在沒有簽署拆遷協議的情況下，強拆棚戶區住房，很容易引發集體上訪事件[1]。

2 中小城市棚戶區改造的對策

通過上述分析可知，中小城市棚戶區改造工作的開展受到了阻礙，需要相關部門團結協作，在貫徹落實相關政策法規的同時，建立完善的棚戶區改造規劃，保障棚戶區改造工作的有序開展，切實發揮出民生工程的重要作用。具體而言，中小城市的政府部門及城鄉建設主管部門，可以從以下幾方面實現棚戶區的有效改造：

2.1 加大資金投入

為了保障棚戶區改造工作的有效開展，政府部門需要加大資金投入，拓寬棚戶區改造融資渠道，配合應用銀行貸款、政府補助、社會資本投入等多種資金籌措方式，為棚戶區改造工作提供充足的資金。

從政府財政補助角度而言，在獲得中央政府以及省級資金補助的基礎上，各個縣（區）要按照所在城市的具體棚戶區改造規劃，明確棚戶區改造所需的資金，為棚戶區改造工作提供充足的資金。與此同時，城鄉建設主管部門需要貫徹落實城市維護建設稅、土地出讓收入以及房地產開發稅收等政策法規，為棚戶區改造籌集更多的資金；從銀行貸款角度而言政府部門需要積極爭取農發行以及國開行提供的棚改專項貸款；從社會資金籌集角度而言政府部門需要將貸款資金和社會資金進行配合應用，通過委托代建以及政企共建的方式，吸引更多的有資質房地產企業參與到棚戶區改造中，提升棚戶區改造的效率及質量。比如，云南省普洱市瀾滄縣成立了瀾滄縣保障性住房投資建設管理有限公司進行融資，共同參與到棚戶區改造項目中，為棚戶區改造提供了資金和技術支持，該項目的改造開機儀式如圖1所示。

圖1 瀾滄縣棚戶區改造項目開機儀式現場圖

2.2 制定完善的改造規劃

為了促進中小城市的全面城市化發展，城鄉建設主管部門在開展棚戶區改造工作時，需要制定完善的棚戶區改造規劃，貫徹落實相關政策法規，在保障城市土地最大化利用的基礎上，進行棚戶區的改造及拆遷安置建設。首先，城鄉建設主管部門和國土部門需要規范土地利用規劃體系，避免棚戶區改造中出現胡亂拆建現象，根據開發區以及城區的具體狀況，在棚戶區改造的同時，對棚戶區附近的低效用地進行再開發，將棚戶區轉變為產業聚集區，促進中小城市的經濟發展及社會發展。

然后，加強市場調研，城鄉建設主管部門需要將市場導向作為棚戶區改造規劃制定的基礎，轉變傳統的棚戶區改造思維，根據農村勞動力轉移方向，引導棚戶區居民在城鄉間進行有序流動，為棚戶區居民提供良好生活條件的同時，提供更多的就業機會，推動中小城市的城鎮化發展[2]。

2.3 加強棚戶區改造的管理

通過上述分析可知，中小城市的政府部門需要加強對棚戶區改造的管理，邀請行業專家、被征遷人以及人大代表等社會各界人士作為棚戶區改造的監督人員，共同組成監督小組，對棚戶區改造規劃的設計、實施及驗收進行全面的管理，保障棚戶區改造工作的順利開展。

從棚戶區改造項目設計角度而言，監督小組主要負責改造項目規劃內容的論證工作，規劃人員需要參考監督小組提供的意見，改進棚戶區改造項目的規劃，提升棚戶區改造項目規劃的前瞻性及可行性，為棚戶區改造工作的開展奠定良好的基礎；從棚戶區改造項目實施角度而言，監督小組主要負責項目實施進度及建設質量的監督管理，安排工作人員定期去到施工現場，確保棚戶區改造中的各個環節有序開展，避免棚戶區改造后在物業管理或者產權辦理等方面出現問題；從棚戶區改造項目驗收角度而言，監督小組需要改變傳統的驗收方式，將整體完工驗收轉變成分段驗收，在棚戶區改造主體施工的某一環節完成后，立即進行該環節的驗收，該環節驗收合格后才能夠開展下一環節的施工。這種驗收方式可以有效提高項目驗收效率及驗收質量，避免棚戶區改造項目投入運行后對產權證辦理產生不利影響。

2.4 妥善安置棚戶區居民

為了避免棚戶區改造中出現社會問題，城鄉建設主管部門在開展棚戶區改造相關工作時，需要妥善安置棚戶區群眾，制定完善的補償安置制度。一般來說，棚戶區改造的補償安置工作需要遵循產權調換、實物安置以及貨幣補償等方法相互配合的原則，根據棚戶區居民的意愿進行補償安置方式的選擇。在此基礎上，中小城市的城鄉建設主管部門需要制定完善的安置補償方案，在方案中明確指出補償安置的方法、具體價格以及補償標準等內容。如果棚戶區居民的經濟條件不支持其購買安置房，但是棚戶區的居民符合住房保障條件，可以優先為這類棚戶區居民居租賃保障性住房，實現妥善安置棚戶區居民的目標。

在傳統補償安置方法的基礎上，可以進行創新，在獲取棚戶區居民同意的基礎上，將傳統的經濟補償轉變為棚戶區居民的養老保險或者社會保險，為棚戶區居民的基本生活提供社會保障；對于棚戶區中有創業意愿的居民，城市規劃部門可以為其提供低息投資或者無息貸款，為棚戶區居民提供創業支持，提升棚戶區居民的收入水平，促進中小城市的城市化發展[3]。

3 結論

綜上所述，中小城市棚戶區改造中存在資金不足、規劃不足、管理不足及社會問題等難點，需要采用有效措施保障棚戶區改造工作的順利開展。通過本文的分析可知，城鄉建設主管部門需要貫徹落實相關政策法規，為棚戶區改造籌集更多的資金，做好棚戶區改造的規劃、管理及安置工作，提升棚戶區改造的效率，促進我國的城市化發展。