信息化背景下國庫事中監督機制的構建

李紅梅

當前，財政監督的方式由過去的事后檢查改變為以事前審核監督、事中實時監控、事后績效評價為特征的全面監督。國庫事中監督作為我國預算管理監督體系的重要組成部分，發揮著為預算資金看門把關的作用。當前國庫業務逐步實現電子化、自動化和無紙化等信息化處理。國庫集中支付電子化改革后，人民銀行端的電子憑證庫包含了最完整的電子憑證數據，為國庫事中監督帶來極大機遇，但其也面臨一系列挑戰。本文根據國庫集中支付電子化的流程、特點，探討信息不對稱視角下開展國庫事中監督存在的問題，探索研究建立便捷高效的國庫事中監督機制，切實履行國庫監督職責。

一、電子化處理為國庫事中監督帶來的機遇

（一）財政資金安全、高效的信息化運行模式為依法開展事中監督提供了基礎

1. 國庫集中支付電子化管理是國庫集中支付制度改革的延伸，其主要目的是實現國庫集中支付業務的無紙化、信息化、自動化安全處理。國庫集中支付電子化包括兩層含義：一是實現“無紙化”，通過建立一套業務標準規范，開發“安全支撐控件”和“銀行自助柜面”兩個軟件，實現財政、人行、預算單位、代理銀行“四方”支付電子化管理。二是利用信息網絡技術手段，以“電子憑證庫”為核心，在各方業務系統之間實現相關憑證的安全存儲與傳輸，將分散管理的流程整合成一個完整的新型管理鏈條，實現財政資金安全、高效運行的管理模式，從而引發國庫管理理念的更新和管理方式的變革。

目前全國各省均開展了國庫集中支付電子化管理。通過對現有國庫支付方式進行全流程、全方位的改革，建立起動態校驗、電子驗章、自動對賬、全程跟蹤等新型業務模式，可以為強化預算執行管理、健全動態監控機制、完善信息分析利用等打下更加堅實的基礎。

2. 集中支付電子化通過在財政、人行和代理銀行部署電子憑證庫，通過一系列標準規范、安全支撐體系及各方業務系統調用的接口，在不破壞各方現有業務系統數據完整性基礎上，將各方業務系統與電子憑證庫銜接，實現對現有電子單據的處理、電子簽章和驗章，并形成電子憑證。業務參與各方在電子憑證庫之間實現電子憑證的交互，代替現有紙質憑證的傳遞，大大提高支付和清算的工作效率。

電子憑證庫通過國庫資金支付、清算、賬務處理相關業務流程，對電子憑證從產生至廢止的整個生命周期進行管理，為國庫支付業務無紙化管理提供更有效的安全保障。人民銀行端的電子憑證庫包含了最完整的電子憑證數據，因此基于人民銀行端電子憑證庫的數據查詢、監督非常方便，更保證了數據的唯一性、完整性、防篡改，從而保證了國庫監督更精細、更科學。

（二）集中支付電子化強化了國庫業務事中監督的必要性

國庫事中監督在整個預算監督體系中扮演“預警器”、“糾偏器”和“信息庫”的角色，具有成本低、覆蓋廣、效益高的特點。國庫集中支付電子化環境下國庫事中監督可包括下列內容：

1. 財政預算執行監督。

（1）預算執行進度監督：預算支出進度與預算支出指標對比監督。財政部門根據預算法和相關財政制度規定，及時、準確地向國庫部門提供必要的預算支出指標，國庫部門通過預算支出報表與預算支出指標的比較，對預算執行進度進行監督，對于超出或無預算支出指標的支出需財政部門補足指標再予辦理。

（2）集中支付額度監督：集中支付額度與預算支出指標對比監督。國庫部門審核新增集中支付額度數據和現有額度余額數據，與預算支出指標進行比對，監督資金支付是否超出集中支付額度，是否超出本年可用預算支出指標。

（3）支付憑證信息監督：憑證要素完整性審核、預算科目合法性審核、收款方賬戶審核（將資金支付給支付指令指定收款人以外的其他收款人、違規往預算單位其他賬戶或財政專戶劃轉集中支付資金）、單筆及累計大額交易監督、同一賬戶交易頻率監督、財政零余額戶提現監督、預算單位超限額提現監督等。

（4）支付報表及對賬情況監督：①財政授權支付（直接支付）日報表信息監督;②人民銀行與代理銀行、與財政之間額度、支付及清算信息的對賬信息監督（包括每日對賬和定期對賬），重點監督記錄對賬不符情況及其原因。

2. 代理銀行業務行為監督。

（1）零余額賬戶開戶及備案監督：零余額賬戶開立變更信息與向人民銀行國庫部門備案零余額賬戶信息核對監督;零余額賬戶備案信息與支付憑證核對監督。

（2）零余額賬戶出現余額監控。

（3）違規支付、違規清算監督：向國庫申請劃款金額超過實際支付金額;占壓、挪用集中支付資金;將資金支付給支付令指定收款人以外的其他收款人;同名賬戶轉賬等違規行為監督。

（4）集中支付退款監督：退款憑證信息審核、退款及時性監督（退匯后當日至遲次日必須將資金退回國庫單一賬戶或財政清算專戶）、退款流程監督（應退未退國庫、直接更改收款人信息重新匯出）等。

二、國庫事中監督面臨的制約因素

目前，人民銀行已建立了全國統一的國庫會計核算體系和標準化的業務處理模式，業務處理實現了信息化、自動化，初步形成了以國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫信息處理系統（TIPS）和國庫管理信息系統（TMIS）為基礎的現代化國庫業務處理系統。但是，與國庫電子化相適應的國庫事中監督滯后，制約了國庫監督職能的發揮。

（一）監督制度不健全

現有法律法規雖規定了人民銀行履行經理國庫職責，但并沒有對國庫如何實施監督作出具體規定，人民銀行國庫實際執行監督工作中缺少系統、完整的制度基礎。新《預算法》雖然再一次明確了人民銀行經理國庫職責，但對國庫事中監督的表述較為原則，加之配套實施細則尚未出臺，導致國庫監督職責缺少明確的執行參照標準，國庫監督職能難以有效發揮。

（二）監督機制不完善

一是財政專戶的存在削弱了監督職能。在商業銀行開設的眾多財政專戶，給預算執行監督帶來了很大障礙。二是商業銀行代理集中支付模式存在缺陷，“代理銀行先墊付，人民銀行后清算”的模式事實上造成了國庫事后被動接受清算、事中監督變事后監督的局面。三是新年度預算批準時間滯后導致產生預算監督真空期，在每年人民代表大會對本年度預算審批通過之前，國庫在尚無正式預算的情況下仍需辦理預算支出業務，預算批準時間與預算年度開始時間不一致，造成國庫按預算實施監督的作用難以有效發揮。

（三）國庫監督手段落后

一是當前國庫監督模式無法適應國庫電子化發展的需要。國庫監督仍采取柜面監督、實地檢查等傳統手工監督方法，柜面監督內容主要停留在對各類憑證要素的真實性、完整性和合規性的審核層面上，實地檢查主要側重于代理銀行代理國庫相關業務的合規性上，對國庫業務無法做到電子實時監督，特別是實施集中支付電子化改革后，在完全電子化、無紙化的支出管理模式下，手工模式的國庫事中監督已無法開展。同時，缺乏系統的自動控制，國庫預算監督難度較大。由于政府預算管理復雜，預算收支科目及預算單位繁多，加之經常進行臨時預算調整，在沒有系統自動監督控制的情況下，僅靠人工監督難度極大。二是現有業務系統功能制約了國庫事中監督的技術實現。國庫集中支付電子化系統與國庫TCBS業務系統只能通過前置系統與TIPS系統進行電子數據交換。目前，國庫集中支付電子化系統尚無數據監督利用接口，各業務系統對國庫事中監督功能的實現限制多、難度大。

三、信息化背景下國庫事中監督機制建設構想

（一）完善法規制度，實現制度立庫

加速法律法規的修訂與完善，明確事中監督法律依據。盡快出臺《預算法實施條例》，從法律法規層面明確國庫事中監督的職責、范圍、手段等內容，清晰地界定國庫在預算執行中的責、權、利關系，使國庫監督真正做到有法可依、有法必依、違法必究。

（二）建立配套完善的國庫事中監督機制

一是繼續控制和清理財政專戶，建立真正的國庫單一賬戶制度。加快推動國庫單一賬戶建設，確保政府全部收入上繳國庫，所有預算支出通過國庫撥付，實現“國庫一本賬”核算全國財政收支。二是調整預算年度，防止出現監督真空期。我國的預算年度開始時間為每年的1月1日，而預算批準時間一般為每年的3月份左右。為加強預算監督的科學性和可操作性，建議將預算編制、審批與預算執行年度相統一。可考慮對預算年度進行調整，將目前的預算年度由公歷年制改為跨年制，如預算年度可改為每年4 月 1 日至次年 3 月 31 日，以消除時間差。

（三）開展國庫直接支付，實現“國庫一本賬”

改進國庫集中收付模式，開展國庫直接支付，健全預算執行的監督制衡機制。一是開展國庫直接支付的法律依據已具備。2015年頒布的新《預算法》在法律上明確國庫作為預算資金最終集散地的職能。按照國務院批準的“以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革方向，財政專戶理應逐漸減少直至取消。從國際慣例看，推行國庫集中收付制度的國家，財政資金基本存放在國庫單一賬戶內，以財政專戶形式管理的資金很少。二是國庫直接支付技術條件具備。人民銀行的現代化支付系統已經建成且覆蓋全國，國庫具有了和商業銀行同等快捷的資金清算渠道。同時，隨著三大國庫核心業務系統上線運行，國庫業務辦理全面實現網絡化、集中化、無紙化，能滿足不同類型預算資金進入國庫核算的需求，并履行對不同類型預算資金收支全過程的事中監督職能。

開展國庫直接支付的總體思路是：由財政部門或預算單位直接向人民銀行國庫部門發出支付指令，國庫通過財政部門在人民銀行開設的國庫單一賬戶，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。國庫直接支付避免了“先支付、后清算”的支付模式所造成的代理銀行墊付資金和違規清算問題，節約了向代理銀行支付的代辦業務費，實現了資金支付零在途、零沉淀、零中間環節，提升了預算資金周轉的效率，便于國庫對財政資金進行事中監督。

（四）開發國庫事中監督系統，實現清算前加入國庫事中監督環節

依托電子憑證庫數據平臺，依據《國庫集中支付電子化管理接口報文規范》及《財政國庫電子支付電子憑證庫接口說明》，充分開發利用電子憑證庫功能應用接口，設計開發功能完善的直接掛接甚至嵌入國庫集中支付電子化系統的事中監督系統，實現對國庫集中支付電子化系統各業務環節的事前、事中、事后監督的有機融合。國庫事中監督數據源來自國庫集中支付電子化系統的電子憑證庫，數據交互依賴于電子憑證庫接口，接口分為客戶端接口和服務端接口兩大類：客戶端接口主要提供憑證簽章、查看及打印等可視化操作;服務端接口主要提供憑證保存、查詢、狀態更新及對賬等后臺操作。通過電子憑證庫接口實現對國庫集中支付電子化系統各類業務賬戶、憑證、報表、對賬數據的實時全面監控和深入數據挖掘，達到對國庫集中支付電子化業務流程各個風險點的監督控制，實現對財政預算執行監督和代理銀行業務行為監督的有機融合。

在國庫集中支付監督系統中增加預算控制功能，優化國庫集中支付業務及其監督流程。預先將從人大獲取的詳細預算計劃導入系統中，同時，將預算單位名稱、賬號以及核準開立的財政存款賬戶在系統中進行維護，把預算計劃與財政部門提供的支付額度和代理銀行提供的支付明細清單進行電子化校驗，審核支出科目是否超出國庫集中支付業務范圍，是否存在集中支付額度超過國庫單一賬戶庫存余額情況，在一定程度上避免代理銀行日終墊付資金。利用國庫集中支付事中監督系統實行“先監督、后支付、再清算”的流程，即財政部門的支付指令先發送給國庫事后監督系統進行審核，系統審核通過后再將支付指令轉發給財政部門及商業銀行，商業銀行支付完畢再與國庫進行清算。當出現超預算或向非預算單位撥款、同名賬戶轉賬等非法業務時，系統自動進行攔截，同時實現事前審核監督和實時事中監督，提高監督效率。

（五）強化國庫事中監督意識，提高人員素質

一是強化監督意識。基層國庫要切實轉變“重操作、輕監督”的工作意識，創新國庫監督思維，樹立國庫監管與服務并重的理念。二是豐富國庫人員財稅知識。通過定期或不定期召開聯席會議、邀請財稅部門專家授課、到財稅部門跟班學習、參與財稅部門業務培訓等多種形式，提高國庫人員財稅政策和業務方面知識，使人民銀行國庫人員成為“財稅通”，把好國庫資金進出關。三是加強人才培養和鍛煉。注重國庫人才隊伍的培養與鍛煉，通過定期舉辦培訓、選拔新人、開展國庫檢查等方式提升國庫監督人員的綜合素質。

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?GY，XS）