陜西特色小鎮建設思考

葉珊珊

2017年1月11日，國家發改委印發《西部大開發“十三五”規劃》，明確西部地區將打造百座特色小城鎮，其中陜西就有10個特色小鎮入選。2017年7月27日，住建部第二批276個全國特色小鎮名單公布，陜西又有9個小鎮入選，加上第一批入選的特色小鎮，陜西目前擁有共14個國家級特色小鎮。2017年2月24日，陜西省發改委出臺《加快發展特色小鎮的實施意見》，其中提到陜西省力爭通過3—5年的時間，培育創建100個空間布局合理、產業特色鮮明、體制機制靈活、生態環境優美、公共服務完善的特色小鎮。

陜西省特色小鎮建設勢頭強勁，但繁榮之下，魚龍混雜，良莠不齊，不少小鎮剛剛起步就凸顯出類型單一化嚴重，發展活力不足，配套產業滯后，人口集聚能力較低等問題。

陜西省特色小鎮存在的問題

——特色小鎮功能單一，創新發展活力不足。陜西的特色小鎮多以文化旅游為特色方向，在14個國家級特色小鎮中，以文化旅游為主導特色的小鎮至少有9個，例如西安藍田湯峪鎮、銅川耀州照金鎮、漢中寧強青木川鎮、寶雞扶風法門鎮、漢中勉縣武侯鎮等，都是以自然資源為基礎的旅游小鎮，小鎮主要以發展休閑旅游產業和民俗文化產業為主，一般以景區+小鎮為主要經營模式，一不留神小鎮就成為陜西小吃扎堆的高配版農家樂，節假日里來特色小鎮的游人如織，一旦游客退去，小鎮又變為門可羅雀的“空鎮”。由于特色小鎮缺乏其他配套產業的發展支撐，導致小鎮功能單一化嚴重，區域內創新發展的活力不足。

——小鎮特色不足，存在同質化競爭。特色產業是支撐特色小鎮發展的重要保障，也是特色小鎮存在的根基。但是隨著一些較有名氣的特色小鎮示范效應增強，許多新建小鎮便不顧自身條件的模仿復制，形成形態雷同、內容重復的小鎮。例如一些小鎮效仿禮泉袁家村、興平馬嵬驛的發展模式，以為興建一批具有關中特色的門樓牌坊，打造一條美食民俗文化街區就是特色小鎮，從而使小鎮建設缺乏產業基礎、內容雷同度高、特色不明顯，區域內存在一定程度的同質化競爭。而造成這種問題的原因其實這是對本地資源稟賦、特色產業、文化遺存等優勢資源的認識不足，不愿意深度挖掘與自身優勢特色相適應的發展模式，這種在發展模式上簡單模仿、生搬硬套，看似學習了“成功者”的經驗，規避了創新所帶來的風險，實際上是脫離實際的緣木求魚，既浪費了大量的建設資金，也會錯失寶貴的發展機遇。

——房地產熱擾亂特色小鎮發展規律，投資主體的開發目的存在偏差。在房地產業持續高熱的背景之下，許多投資主體愿意把資金投入房地產行業，因此存在借助“特色小鎮”平臺“拿錢拿地”的趨勢。一些房地產企業和政府簽訂合作建設特色小鎮，但往往在享受了政策優惠、貼息貸款、用地傾斜之后，只愿意建設商品房住宅小區，而并沒有對小鎮從產業、文化、小鎮特色功能等方面進行系統性的投資開發，這種產業和功能脫離實際、盲目追求短期效益、缺乏全局性的開發往往使特色小鎮的難以持續發展，僅僅開發房地產而缺乏其他支撐的產業也使小城鎮難以自洽，最終淪為臥城。

推動特色小鎮健康發展建議

而產生這些問題的主要原因就是在建設特色小鎮過程中少了“城”的精髓。對此，不得不引發特色小鎮熱背后的冷思考。何所謂“城”，我們最普通的理解是以人口聚集為特征，同時具備一定經濟活動的地理區域，一般包括了住宅區、工業區和商業區等功能片區。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲認為，在新型城鎮化的框架之下，特色小鎮與城市群的發展有相通之處，背后的一個邏輯仍然是充足的就業吸引人口。這就意味著特色小鎮的發展必須要注重兩個要點，一方面是對人口的吸引能力，即特色小鎮要能承擔城鎮化過程中對人口的集聚功能；另一方面相關產業發展和配套服務要完善，即特色小鎮要有一定工商業基礎，同時醫療、教育等配套產業要一并跟進。總而言之，就是要疊加“城”的多種功能，具體說來有以下幾點：

——特色小鎮要成為產業集聚之城。特色小鎮要以特色產業為抓手，通過產業集聚和產業升級，推動城鎮建設與發展。特色小鎮不僅要不斷壯大自身優勢和特色產業，也要吸引和培育和自身發展相配套的相關產業，形成了核心產業集群，從而使小鎮能夠具備吸引人口并提供就業的能力，為人的集聚提供條件。對于陜西省而言，特色小鎮多以文化旅游、休閑康體等為主導產業，除此之外，也可依托省內現有的工業基礎和科技資源，打造特色工業小鎮、軟件信息小鎮、創新創業小鎮等，通過產業集聚的發展模式為小鎮注入更多活力和魅力。

——特色小鎮要成為人口吸納之城。人口是維持城鎮基本功能、進一步發揮城鎮特色的基礎，特色小鎮建設作為一個城鎮化過程，不僅要有產業集聚，還需要進一步實現人口的集聚。這就需要特色小鎮必須通過壯大特色產業創造出更多的就業崗位，通過提升城鎮品質增強自身的吸引力，當小鎮具備較強的就業吸納能力后，不僅可以吸引區域外人口落戶安家，也能成為農村人口就近城鎮化的重要場所，只有擁有一定人口基礎，特色小鎮才能保持持久的生命力。特別是在陜西省較為貧困的地區，特色小鎮還可以與易地扶貧搬遷工程相結合，為陜西省未來五年易地扶貧搬遷66萬戶235萬人提供空間載體和安置保障，通過創造各類就業崗位實現安置人口與扶貧幫困相結合，實現特色小鎮與周邊區域的協調發展。

——特色小鎮要成為內部自洽之城。許多文旅特色的小鎮過度依賴旅游人口發展當地經濟，而一旦旅游熱度消退，就可能淪為空城，也有不少大城市周邊的特色小鎮，以開發房地產為主導，只能成以居住為主的“睡城”或“臥城”。這種需要外部進行人口“輸血”或只能提供部分功能的小鎮因為缺乏綜合開發，無法實現內部自洽，存在較大的風險。因此，特色小鎮除了發展特色產業，安置人口居住外，還要配套發展相關的生產性服務業，生活性服務業，以及醫療、教育、交通運輸等產業，不斷完善城鎮功能，提升公共服務水平，使特色小鎮真正成為宜居宜業的魅力之城。

——特色小鎮要成為“產城人文”四位一體之城。陜西省的特色小鎮目前已形成科技創新類、旅游文化類、健康養生類、現代農業類、商貿物流類等十類特色小鎮，在特色小鎮建設方面不僅要有旅游景區、產業園區、商貿區等特定功能區，同時也要以“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念引領下，因地制宜，進行科學有序的規劃，不斷挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦資源和優勢，真正建設一批 “產、城、人、文”四位一體并深度融合的特色小鎮，只有小鎮有“產、城、人、文”的特色，特色小鎮才能無可取代并具有真正意義上的長久的生命力。

——特色小鎮建設需要體制機制的創新來支撐。由于每一個地方的都有自身的獨特性，因此特色小鎮的建設，也不能簡單復制浙江模式，必須因地制宜積極探索實踐，不斷創新完善適合陜西省的特色小鎮發展模式。堅持規劃先行、多規融合，突出規劃的前瞻性和協調性，聘請專業機構共同編制小鎮概念性規劃、產業發展專項規劃、核心區設計規劃等。特色小鎮可按照“政府引導、企業主體、市場化運作”的原則，創新融資方式，探索產業基金、股權眾籌、公私合營（PPP）模式等多種融資路徑，引入社會資本，推動陜西省特色小鎮建設。

陜西省特色小鎮發展基礎良好，應借著政策的東風，以創新為手段，做好小鎮特色產業和相關配套產業的發展，使陜西特色小鎮成為推進西部新型城鎮化、促進大中小城市和小城鎮協調發展的紐帶，進而成為陜西區域經濟發展的新引擎。endprint