瀘縣宅基地改革試點解讀

車文斌

農村集體產權制度改革，是深化農村改革，有效盤活“沉睡”資產，激活農村經濟發展資金而繞不開的一道坎。作為2015年以來，國家首批33個農村集體產權制度改革的試點縣之一，四川省瀘縣走過了一段“摸著石頭過河”的艱辛歷程，而探索宅基地入市路徑，正是其試點需要破解的難題。

如今，經過兩年多來的探索，瀘縣試點已初見成效。2017年12月16—17日，全國“深化農村土地改革實施鄉村振興戰略”研討會在瀘縣召開，來自全國人大農業與農村委員會、農業部、國土資源部、住建部、清華大學、中國社科院、四川大學等單位的代表，基于瀘縣試點樣本，重點對農村宅基地制度改革展開探討。

宅基地為什么要入市

作為首批試點縣，瀘縣擔起的重任是探索宅基地入市。

宅基地為什么要入市？有沒有必要入市？這些命題都是全新的。首先，全縣對農村宅基地進行數據統計，摸清宅基地家底。

2015年，瀘縣109萬總人口，93萬是農村人口，占比接近90%，農村宅基地總面積超過24萬畝，戶均占地400多平方米，遠遠超過規定面積。同時，作為川南農村一個較為偏遠的縣，“空心村”問題十分突出，隨處可見破舊的老宅，土地缺少規劃，管理粗放，導致土地的大量浪費和閑置。依照我國現行法律法規，宅基地應當一戶一宅。經過摸底，共有4萬多宗閑置宅基地，面積3.23萬畝，其中一戶多宅22000余戶，面積1.81萬畝，相當于三個行政村耕地面積的總和。

一方面，務工潮形成的“空心村”問題導致農村在退化，農房在破敗，人氣在減弱。另一方面，隨著城市化取得極大發展之后，農村發展不足的短板急需彌補，需要大量的資金，如何盤活“沉睡”資產就成了亟待破解的難題。

瀘縣首先向“一戶多宅”開刀。瀘縣制定了農村宅基地有償退出管理暫行辦法和農村宅基地有償退出房屋拆遷補償安置指導意見，實行“法定無償、節約有獎、超占有償、退出補償”和“規劃引領、總量管控、有償調劑、村民自治”。

村民們騰退宅基地后，需要一大筆補償金。這筆補償金從何而來？按照瀘縣3.23萬畝閑置宅基地全部騰退計算，補償金就需要約50億元資金，單純依靠財政投入，地方政府顯然無力承擔。因而，宅基地入市便成為必然選擇，既可盤活“沉睡”資產，又可引入活水，解決宅基地騰退的補償金，還會帶來鄉村振興所急需的大量資金。

宅基地入市，瀘縣怎么做

2017年12月28日至29日召開的中央農村工作會議，就深入推進農村集體產權制度改革作了部署，尤其提出必須大力推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給，“激活主體、激活要素、激活市場”。而瀘縣的試點，探索的正是宅基地相關的機制創新等問題，尤其是在“激活”二字上下功夫。

瀘縣按“退宅騰地-拆舊復耕-土地入市”的鏈條，一步一步穩妥地推進試點。

退宅騰地最難。瀘縣國土資源局副局長熊健說：“要讓農民把房子和地退出來，真是比登天還難。”瀘縣按讓多占地者付出成本，對少占地者給予補償的辦法，無論是一宅還是多宅，退出后政府都會按照相應標準給予補貼，最高每平方米補償450元。如今，田壩村已有57戶“一戶多宅”的農戶自愿退出宅基地，領取了補償金共計74.91萬元。目前，全縣消除一戶多宅6500余戶，騰退一戶一宅空閑宅基地1200余戶，拆除違法占地800余戶，新增耕地6300余畝。

拆舊復耕環節，瀘縣的探索也可圈可點。

退出宅基地的農民可以在瀘縣范圍內自由選擇居住地。瀘縣規劃新建一批聚集點、社區，將水、電、路、氣、通訊等基礎設施建好，提供給退出戶。2016年，全縣新改擴建新村聚居點35個，建成幸福美麗新村50個。

瀘縣規定，宅基地退出后必須復耕。配合土地整治，農田連片質量提高，為規模化經營打下基礎。目前，僅田壩村已建成國家級高產示范田2000畝，發展起了無花果基地、藕鰍養殖水產觀光園、三角梅種植基地等特色產業，逐步建成了區域特色鮮明、基礎設施完善、龍頭企業帶動、輻射效應明顯的現代農業產業示范園。

土地入市是激活“沉睡”資產的關鍵。2016年9月，瀘縣新增農村土地征收、集體經營性建設用地入市兩項試點。瀘縣節余的宅基地指標轉化為集體建設用地入市。2017年初，4宗共83畝農村宅基地退出節余指標成功拍賣。得勝鎮將40畝建設用地指標賣給了喻寺鎮譚壩村，總價312萬元，將建設生豬交易平臺和冷鏈物流項目。

全縣現有存量集體經營性建設用地195處4100余畝，按起拍底價每畝15萬元測算，通過入市集體經濟組織可獲得收入6億余元。222個推進改革試點的村，通過宅基地退出后的節余指標流轉，村集體平均收益超過100萬元。

瀘縣經驗有哪些

“完善承包地‘三權分置制度，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策”，就2018年的農村工作，中央提出了體制機制創新和兩個“完善”。那么，瀘縣兩年多的試點，又探索出了哪些經驗？

瀘縣試點樣本全國研討會上，四川大學經濟學院教授韓立達說，宅基地的改革，很有價值和必要，這對農民和農村發展來說，都是有好處的。國土資源部中國土地勘測規劃院研究員姚麗表示，“宅基地的改革，是當下農村最難的一項改革。”

那么，瀘縣試點探索出了哪些經驗？

一是始終堅持黨的領導，政府主導深化農村改革，釋放改革紅利。試點中，瀘縣黨政高度重視，統一部署，制定了一整套標準。如政府統一收購、土地競價交易，在效益分配上，將節余土地指標收入按“1：2：2：5”比例進行科學分配，強化村集體的作用等。

二是盤活土地資源，加強土地流轉，培育產業龍頭。政府圍繞龍頭企業、產業發展成立土地股份合作社、勞務合作社，通過土地規模流轉和農業招商引資，從而有效激活各方面要素，盤活閑置資產。目前，全縣已成功引進四川巨星集團、瀘州新大地、劉氏泡菜等市級以上農業龍頭企業40個，流轉土地20.3萬畝，發展龍眼產業基地14萬畝，蔬菜種植基地5.2萬畝，觀光農業園區8個。endprint

三是多方下力，探索多種形式的土地經營形式，尤其是采用項目入股的方式，實現強村富民。全縣按村級以財政投入形成資產股份量化后入股龍頭企業或專業合作社，如福集鎮清華村2016年利用縣農林局30萬元新技術新品種推廣項目，整合貧困戶易地搬遷集中安置基礎設施資金，入股瀘縣易農達種養殖專業合作社，集中流轉土地150畝發展優質沙糖桔。瀘縣還在各行政村成立“村集體資產經營管理有限公司”，盤活集體資產，促進村集體和農民增收。2016年，全縣共成立村級集體資產經營管理公司251個，新增集體收入260萬元。

四是發展實體經營，促進“三產融合”。結合幸福美麗新村建設、鄉村旅游發展勢頭迅猛的特點，瀘縣在一些村集體組建農業發展公司（專合社），興辦農產品供應、市場賓館、旅游公司等實體經濟，拓展村級集體經濟發展空間。云錦鎮稻子村依托瀘州隆慶寨生態農業有限公司建立生態食材配送中心，帶動當地貧困群眾戶均增收6600元。

五是土地制度改革與鄉村綜合整治等結合，給鄉村振興注入新動能。如瀘縣龍橋文化生態園成功創建“中國美麗鄉村”和“全國休閑農業與鄉村旅游示范點”后，借此契機，成立了“龍腦橋旅游發展公司”，園區集體經濟年收入約40萬元。

六是機制方面大膽探索創新，制訂出宅基地改革的五個原則。原則一“總量管控、規劃引領”，以2016年末數據為基準，對鎮、村宅基地使用總量封頂固化，確保只減不增；原則二“取得無償、跨區有償”，本村申請，初次分配無償取得，縣域內跨區域申請，以競價等方式有償取得；原則三“超占有償、節約有獎”，超占的，每年向村集體經濟繳納有償使用費，超占100平方米及其以上的，強制拆除；原則四“退出有償、縣域調劑”，給予退出戶經濟補償，引導退出戶到新型社區、幸福美麗新村、生態搬遷安置點、易地扶貧搬遷安置點和城鎮居住，宅基地退出復墾節余指標，在縣域內競價調劑使用；原則五“層級管理、村民自治”，縣級國土部門利用宅基地管理信息平臺，實現網上批、用、管一體化，鎮級成立國土資源和村鎮建設辦公室，授權組建土地綜合執法機構，受權審批和監管存量宅基地，村成立宅基地管理領導組、議事會、集體資產經營管理有限責任公司等，進行自我管理。

“目前，瀘縣等試驗地區已經在農村宅基地的有償使用上做了一些探索，比如宅基地的有償退出等，這些做法值得肯定。”中國社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英對瀘縣試點經驗給予了肯定。

這些有益的探索和嘗試，正形成有價值的瀘縣經驗，并將在國家戰略中，推動鄉村振興，縣域更大發展。

（圖片由瀘縣縣委宣傳部提供）endprint