公共管理視角下政府信任理論探究

朱雯

[提要] 自20世紀(jì)80年代以來，國際上發(fā)生很多政府失信的危機(jī)事件，促使人們深入探討政府信任方面的問題。從政府信任的規(guī)律與機(jī)理分析，政府公信力的降低大多數(shù)是由于國家行使公共權(quán)力與廣大民意不符而引起。所以，以馬克思主義相關(guān)理念為指導(dǎo)，分析政府信任的深刻涵義，并從公共管理視角探究政府信任的理論，對于提升我國政府信任、鞏固其主導(dǎo)地位意義重大。

關(guān)鍵詞：公共管理視角；政府信任；理論探究

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年1月4日

政府信任是社會(huì)大眾對政府可以代表其根本利益的一種信念。現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)期，如何提升政府信任程度已成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域熱議的課題之一。

一、政府信任初步理解

（一）政府信任和政府信用關(guān)系緊密。社會(huì)大眾對當(dāng)權(quán)政府體現(xiàn)信任的方式主要就是政府的信用。政府信用對人民群眾誠實(shí)守信，指的是政府的高度負(fù)責(zé)感，正確行駛公共的權(quán)力，以獲得人民的信任與擁護(hù)。此外，政府信用也是其合法存在的基本條件。代表著政府對其領(lǐng)導(dǎo)的人民群眾忠誠，若是一個(gè)行政系統(tǒng)沒有將人民的忠誠維持在一定的程度上，就會(huì)產(chǎn)生認(rèn)同的危機(jī)，或者是合法性危機(jī)。因此，公眾是否對政府擁護(hù)，主要取決于對其信任的程度。

（二）政府信任是政府與人民的互動(dòng)關(guān)系。人民是指社會(huì)的群體、個(gè)人，“政府”則是指公務(wù)員以及政府部門及公共性的服務(wù)部門。所以，信任不是無條件的。政府一定要有能力代表廣大公民的根本利益。這樣，政府信任本質(zhì)上來說是對人民利益代表的信任。提升政府和人民群眾的良好關(guān)系是當(dāng)前政府自身建設(shè)的主要職責(zé)。人民對政府的信任一般體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，人民對公務(wù)員的信任。公務(wù)員的思想意識、價(jià)值理念以及道德水平直接關(guān)系到公共權(quán)力的有效行使。一個(gè)高素質(zhì)、高品德的公務(wù)員隊(duì)伍的政府會(huì)獲得政府的信任，而且增強(qiáng)了政府對人民群眾的向心力，并促進(jìn)政府和公眾健康關(guān)系的發(fā)展；其二，人民對政府部門的信任。若是政府部門辦事效率較低，互相推脫責(zé)任，也會(huì)嚴(yán)重影響政府的信任；其三，人民群眾對政府構(gòu)建公共事業(yè)的信任，指的是政府建設(shè)的公共設(shè)施、公共服務(wù)等。

二、無產(chǎn)階級政府信任的理論基礎(chǔ)研究

馬克思、恩格斯特別重視無產(chǎn)階級的政治領(lǐng)導(dǎo)。他們主張代表廣大人民群眾最根本的利益是鞏固無產(chǎn)階級政權(quán)的前提與根本。他們在《共產(chǎn)黨宣言》里強(qiáng)調(diào)：共產(chǎn)黨并非是與其他工人政黨彼此對立的政黨。共產(chǎn)黨人與其他的無產(chǎn)階級政黨區(qū)別在于：一是無產(chǎn)者的民族斗爭過程中，共產(chǎn)黨人堅(jiān)持無產(chǎn)階級整體性的利益；二是在無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級斗爭過程中的每段發(fā)展時(shí)期，共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持代表整體運(yùn)動(dòng)的利益。列寧主張需要充分吸收廣大勞動(dòng)者參與國家管理的理念。他強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)普遍吸取勞動(dòng)人民參與國家管理的重要理念：“對我們而言，重要任務(wù)就是有效借助廣大勞動(dòng)人民的力量來治理國家。并且，作為無產(chǎn)階級的政黨就應(yīng)當(dāng)做到不脫離廣大人民群眾。政府唯有當(dāng)不脫離所帶領(lǐng)的人民群眾且切實(shí)地引導(dǎo)其奮勇前進(jìn)的時(shí)候，才完成了先鋒隊(duì)的使命。”一個(gè)政黨應(yīng)當(dāng)善于說服廣大群眾其綱領(lǐng)的合理性與正確性。列寧認(rèn)為這是政黨的第一要?jiǎng)?wù)。列寧的這種理念，實(shí)質(zhì)上指明了無產(chǎn)階級政黨與無產(chǎn)階級建立的政權(quán)怎樣取信于民的方式。因此，馬克思主義關(guān)于國家社會(huì)的、政治合法性、勞動(dòng)者參與等相關(guān)理論，包含了政府信任的重要思想，表明了政府與人民群眾的信任關(guān)系建立的基礎(chǔ)，對探討公共管理學(xué)理論下提升政府公信力具有指導(dǎo)作用。

三、公共管理視角下政府信任及理論探究

（一）以馬瑞尼與瓦爾多為主要代表的新公共行政學(xué)派，關(guān)注公共行政的價(jià)值要素，指出對政府與行政專員考量行政倫理與價(jià)值定位的標(biāo)準(zhǔn)，將公平劃入公共行政的中心價(jià)值。提倡社會(huì)公平應(yīng)當(dāng)推動(dòng)政權(quán)與經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)化為社會(huì)生活中缺少政治、經(jīng)濟(jì)資源的支持且處在劣勢地位的群眾。新公共行政的理論注重行政倫理，關(guān)注行政工作者的倫理職責(zé)與理念，將社會(huì)公平列為評價(jià)行政人員價(jià)值觀的理念之一，這對于提高政府的信任起到借鑒作用。

（二）以胡德為代表的新公共管理的理論在社會(huì)中產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。其政策主張為：職業(yè)化的管理關(guān)注績效考核與評估，劃定公共服務(wù)的目的。側(cè)重產(chǎn)出的控制、公共部門的小型化與分散化，引進(jìn)政府的競爭機(jī)制，應(yīng)用私人機(jī)構(gòu)管理的形式，更新政府在公共服務(wù)事業(yè)中的職能等。這樣的觀點(diǎn)在于提升政府的工作效率，使其對社會(huì)大眾帶來更好的公共物品，具有值得借鑒的部分。然而，應(yīng)當(dāng)注重新公共管理的理論把政府角色設(shè)定為“掌舵”，而非“劃槳”。需要將具體的工作交付于社會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)來完成，或讓某些臨時(shí)性的組織與個(gè)人來完成，既容易帶來政府職能的缺失，又會(huì)引起公共服務(wù)、公共物品的機(jī)構(gòu)與企業(yè)公共利益之間的沖突，極易引起政府產(chǎn)生行為隨意性的情況，導(dǎo)致社會(huì)大眾對政府行為的強(qiáng)烈不滿。

（三）以丹哈特為代表的新公共服務(wù)的理論強(qiáng)調(diào)，作為政府部門，其基本的職能應(yīng)當(dāng)是為公共利益服務(wù)，不是親身“劃槳”，也不是“掌舵”。其觀點(diǎn)包括以下內(nèi)容：其一，在對于新公共服務(wù)的理論，即公民權(quán)的理論、社區(qū)與市民社會(huì)的基本模型、組織對話的理論研究的基礎(chǔ)上，指出新公共服務(wù)的七項(xiàng)準(zhǔn)則：服務(wù)不是掌舵；公共利益作為目標(biāo)而不是副產(chǎn)品；戰(zhàn)略性的思考；民主化地行動(dòng)；為公民服務(wù)而不是顧客；責(zé)任是多方面的，關(guān)注人而非效率；超出企業(yè)家的身份；對公共服務(wù)的重視。因此，這樣的理論最為突出的特征是對新公共管理價(jià)值優(yōu)先思想的否定。就像丹哈特提出的：“生產(chǎn)力與效率等價(jià)值觀不應(yīng)該缺失，而應(yīng)當(dāng)置于社區(qū)、民主與公共利益的寬泛的框架體系內(nèi)”。其二，共同治理的機(jī)制。20世紀(jì)20年代以前，人們探究社會(huì)行動(dòng)的社會(huì)管理機(jī)制一般是政府部門的控制或市場的調(diào)節(jié)。對于政府失敗與市場失靈的情況，新公共服務(wù)的理論主張民主治理，尋找政府、社會(huì)、市場有效合作的方式。提倡不依托于官僚主義展開從上至下的控制，也不受制于市場機(jī)制的操縱，而應(yīng)當(dāng)側(cè)重行為者彼此展開的協(xié)作與對話，以確定執(zhí)行公共事務(wù)的管理與共同的價(jià)值目標(biāo)。其三，倫理化公共行政的文化。提倡的思想為：在限制公共行政工作者惡性行為時(shí)，善于喚醒其內(nèi)心善良的部分，在民主參加的公共事業(yè)中培育社會(huì)大眾的公民品質(zhì)。其四，參與性的國家。正如彼得斯所提倡的借助監(jiān)督、對話、授權(quán)、選擇等參與機(jī)制增強(qiáng)政府治理方式的有效性。

（四）美國的羅爾斯強(qiáng)調(diào)把“權(quán)利思維”與“道德規(guī)范”引進(jìn)合法性的評價(jià)與論證范圍，提出公共理性的理念，并將其列入合法性政治理論體系。他認(rèn)為：公共理性的思想是良好秩序的民主社會(huì)里最基本的道德和政治價(jià)值層次，這樣的價(jià)值用以約束政府和公民之間的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，羅爾斯在《正義論》里引用公共理性的思想，再次顯明了政治的合法性的本源，恢復(fù)了被塵封良久的政治價(jià)值的規(guī)模。他主張，在當(dāng)代的社會(huì)里，“公共理性”逐漸缺失，因此一定要使得公共理性形成自由民主的憲政體制的價(jià)值支撐。羅爾斯強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)建立一條自由民主的政治溝通的良好途徑，進(jìn)而表達(dá)切實(shí)的政治訴愿，并針對政權(quán)的合理性作出價(jià)值論證，這樣較為通暢的溝通機(jī)制唯有在公共領(lǐng)域里發(fā)育并走向成熟。《正義論》強(qiáng)調(diào)政治合法性的價(jià)值評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)唯有在西方民主憲政的體制下才會(huì)實(shí)現(xiàn)，因此帶有極強(qiáng)的西方主義價(jià)值觀。然而，羅爾斯提出并倡導(dǎo)的“公共理性”的相關(guān)觀點(diǎn)與理論，為人們探析當(dāng)代政府怎樣獲得社會(huì)大眾的認(rèn)同、提升政府公信力，起到了政策主張與途徑選擇的借鑒意義。

四、結(jié)語

總之，關(guān)于政府信任，以馬克思、列寧為代表的無產(chǎn)階級的精神領(lǐng)袖主張，社會(huì)主義國家的政黨本身應(yīng)該以得到廣大群眾的信任為前提建立與鞏固政權(quán)，并作出重要的理論闡述。西方公共管理學(xué)一些代表人物也提出了很多治理模式和理論觀點(diǎn)，如社會(huì)公平、為社會(huì)公共利益服務(wù)、重視政府與群眾的對話與協(xié)作等，并提出了當(dāng)前公眾對政府信任需求，這些理論對于服務(wù)型政府的構(gòu)建治理方式與提升政府信任具有較大的借鑒價(jià)值。然而，其中有些觀點(diǎn)皆在不同程度上削弱了政府的管控職能，或者有些觀點(diǎn)顯得有些偏執(zhí)，因此在我國，想要更好地提升政府信任，還應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況與市場經(jīng)濟(jì)的特性進(jìn)行理論方面的正確取舍。

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