基于PPP模式的新市鎮建設研究

阮曉昆

（南京市江寧區人民政府國有資產監督管理辦公室，江蘇南京211100）

0 引言

《國家新型城鎮化規劃》指出，城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。根據中央城鎮化會議精神，加快新型城鎮化的根本和核心在于“人的城鎮化”。

新市鎮的概念起源于霍華德在19世紀末提出的田園城市理論。1989年，面對城市人口迅速增加、城市發展失控的社會現狀，霍華德在To-morrow:A Peaceful Path to Real Reform（1902年改名為Garden City of Tomorrow）中提出自己的主張，即在大城市的遠郊，建設一些地理上獨立的小鎮，小鎮上有能滿足人們生活需求的工業、商業等就業崗位，居民不僅可以在這里居住生活，還能就地工作[1]。因此，各地區應充分依托不同的資源稟賦和人文特質，打造規模適中、宜居宜業、配套完善、特色鮮明的新市鎮，進一步強化新市鎮對中心城市人口的疏解功能和新市鎮對農村拆并后的人口承載，著力將新市鎮打造成本土人口城鎮化的重要空間載體。

隨著我國城鎮化快速推進，從省會城市到小縣城都在制定和實施規模可觀的城市新區建設計劃，但資金短缺和融資渠道狹窄等問題一直困擾著各地政府。在政府對大規模的地方性債務進行清理規范的背景下，PPP模式迅速成為解決地方政府債務的主要融資模式，它不僅可以緩解短期地方政府財政支出壓力，還可提升公共產品和公共服務供給能力和效率，有效分擔城鎮化建設和運營管理中的風險。

1 研究背景

近年來，國家出臺了有關鼓勵和允許社會資本參與城市基礎設施建設運營的政策，如《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）等。財政部、國家發改委、住建部等中央部委也發布了一系列PPP政策和指導意見，大力支持引入社會資本參與基礎設施建設。

PPP是一種投融資模式和創新制度，政府方通過法定方式選擇的社會資本既具有資金實力，又具有市政、公建設施等建設及運營的技術實力，以及社會化運作的市場效率優勢，這些都與新型城鎮化戰略的新要求不謀而合[2]。

2 PPP模式的必要性分析

新市鎮的建設可以提高土地利用率和城市形象，打造人文與自然和諧共享的生態環境。雖然項目本身無法產生有效的經營收益，但可以有效提升周邊區域投資環境，促進周邊城區的經濟發展，具有良好的外部經濟效益。

2.1 加快新市鎮建設，提升城市品質

為提高所在地的社會經濟發展和人民生活水平，必須加快推進城市基礎設施建設、改善交通條件、引進優質教育資源、促進產業轉型升級、開發旅游資源等，以形成區域特色，提升區域競爭力和影響力。同時新市鎮建設的復雜性和開發建設難度遠高于常規的土地一級開發和城市運營項目。

鑒于區域發展的迫切性以及項目自身的復雜性，采用PPP模式，尋求與有豐富產業新城開發經驗的社會資本進行合作，使其在項目建設階段即考慮新市鎮未來的發展，既能有效率、高品質地開發建設新市鎮，也有助于政府轉變職能，減少對微觀事務的直接參與，可以拿出更多的精力，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責。

2.2 彌補財政資金短缺，控制政府債務風險

新市鎮建設是一個長期的系統、巨量工程，通過引進社會資本進行合作建設，政府無需在建設階段投入巨額資金，即可完成新市鎮的建設投入。在嚴控政府性債務的情況下，采用PPP模式的投融資活動解決了新市鎮建設資金短缺的問題，緩解了政府短期財政支出壓力，控制了政府性債務風險。

2.3 提高資源配置效率

新市鎮建設是一個綜合性問題，它聯系著政府、社會和公眾這三方資源的有效配置，是建設和運營中的關鍵性問題。新市鎮建設內容主要為市政道路等基礎設施及公共配套項目，致力于向公眾提供優質高效的公共服務，符合PPP模式的適用范圍。

實施過程中，一方面要注重公共服務單純由政府供給向合作供給的轉變。通過PPP模式將社會資本引入公共服務領域，既破除了不利于民間投資的玻璃門、彈簧門和旋轉門，又借市場之力，促進各類企業平等合作，實現資本利用、基層管理等要素的融通融合，改變了公共服務過去主要由政府單一供給的局面，政府由公共服務的所有者、管理者向合作者、監管者進行轉變。另一方面要注重公共服務由低效供給向高效供給的轉變。讓專業的人干專業的事，進一步提高公共服務的質量和效率。

PPP模式可以形成多元化、可持續的資金投入機制，激發社會資本的投資活力，提升新型城鎮化的增長動力；又可以在建設前期有效利用社會資本在規劃設計、施工、運營等方面的專業力量，把資源配置到公眾最需要的地方，從而實現新型城鎮化建設各項資源來源的市場化。新市鎮成功的重要基礎在于產城融合、人城互動，通過產業吸引勞動力就近就業[2]，PPP模式下通過引入更多市場機制提高項目運作的效率，利用產業導入人口，實現區域價值的快速提升。

3 PPP模式下的財務管理

2018年3月28日，財政部印發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），強調國有金融企業向參與地方建設的國有企業（含地方政府融資平臺公司）或PPP項目提供融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。越來越多的PPP項目受到資本金要求的限制，這一舉措遏制了投資人之間的惡性競爭，為創建理性的投資環境提供了基礎。

PPP項目的財務管理主要是對PPP項目公司涉及的經濟及財務數據指標進行分析的過程，旨在為PPP項目中的經濟活動提供科學的依據，通過真實的財務信息保證所有的經濟信息都真實可靠，向各界如實反映PPP項目公司的項目開展狀況，是保證接下來項目開展的重要條件[3]。PPP項目財務管理結果一方面可以作為政府決策的參考，另一方面也可以為潛在投資人提供重要的經濟依據，本文主要站在政府方的角度進行研究分析。

3.1 項目范圍界定

《政府和社會資本合作模式操作指南》規定：“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。”政府方在項目識別和發起時，應認真研究項目基本特征，屬于無運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險、不屬于公共服務范圍的純商業類項目等范疇的項目不采用PPP模式運作。

在能夠增加公共產品和公共服務供給等公共服務領域廣泛采用PPP模式，并且充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化，合作方式和項目范圍明確對財務分析及管理目標和數據等都十分重要。同時，根據項目特征選擇合理的回報機制，也是PPP項目財務分析及管理的關鍵。

3.2 政府方財務管理問題

黨的十八大以來，從提出經濟發展新常態，到以新發展理念推動經濟發展，到深入推進供給側結構性改革，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。雖然經濟制度不斷改變，但收付實現制還是存在十分深遠的影響。目前，PPP項目中，項目資產權屬政府方所有，政府通常以固定資產核算的收支性為主，一些輔助設施的建設在政府的賬面上沒有體現。而在現今權責發生制的條件下，項目公司僅在有限期限內對于特許經營權有使用權，具有使用權而不具備“擁有”或“控制”權，特許經營權并不是自物權，從法律角度而言屬于益物權[4]，PPP項目公司在完成了項目建設后僅通過無形資產等攤銷的方式進行會計處理。政府并不是通過全額投資的方式來獲得基礎設施的所有權的，而是通過用基礎設施的經營權來交換所有權，這個過程對政府、PPP項目公司的定位以及項目公司會計核算有著十分重要的影響[5]。

3.3 政府監督管理職能

一般而言，為享有股東權利和更好地監督管理項目公司，政府方會授權出資代表與社會資本共同出資成立項目公司。出資代表提名的財務總監有權參與對項目公司的預算、會計核算及財務管理等基本管理制度的擬定，并表達意見，享有對項目公司財務支出及會計賬簿、運營相關財務數據的知曉權與查閱權。

在PPP項目合作期內，需充分發揮政府主管部門行政監督職能，加強政府部門對PPP項目的監督。積極建立完善監督管理制度，強化PPP項目監督中會計核算審計以及監督職能的發揮，對審計、監督等工作的執行制定合理的計劃，及時披露信息，將PPP項目審計結果公布出來，保證數據公開透明[6]。同時，政府方應加強PPP項目監管能力建設，包括PPP人才隊伍的培養、PPP項目基本監管制度的建設等。

3.4 項目公司財務管理能力

項目公司成立后，提高其財務管理能力，可從降低財務成本，提高運營效率，盡量節約運營成本費用等方面降低政府財政支出責任或提高社會資本收益。第一，加強財務管理中各種票據、憑證相關管理，為后期的會計核算做好準備工作。第二，加強財務管理流程管理，嚴格審查項目公司重大支出和收入。第三，注重財務管理手段的創新，在信息化時代，實現財務管理手段信息化，項目公司需制定財務相關規章制度，建立嚴格的財務管理審核機制，保證數據存儲安全可靠，方便后期財務查詢工作的進行。第四，知識經濟社會，員工知識能力、解決問題的能力以及學習的能力至關重要，項目公司應通過外部招聘員工或委托第三方專業機構等方式提高公司管理能力。

4 結語

城市化進程把經濟和體制改革成果有效地轉化到了人們的日常生活中，在機制上讓要素的流動越來越充分，在價格上越來越合理，在功能上讓生活越來越方便，從而進一步體現了改革進程的積極性，為改革注入活力。新市鎮PPP模式的有效運用需要良好的基礎，如前期準備條件充分，交易結構合理，全生命周期整合體制等。在新時代背景下，PPP模式的推進將堅定不移地實現從數量增長向質量增長的升華，最終真正達到改善公共產品供給和提升公共治理能力的作用。