立法，促進無人機行業健康發展

聞聲

2017年5月7日，中國新聞攝影學會無人機專業委員會在京成立。該專業委員會是中國首個攝影行業內的無人機研究團體，按照其計劃，將在無人機新聞攝影理論研究、技術推廣、規范發展方面發揮作用。委員會成立后的第一個舉動是在5月20日發布了“關于加強無人機新聞攝影行為自律的倡議書”。倡議書的第二條寫道：新聞攝影工作者利用無人機航拍必須遵守國家法律、法規及相關規定，依法取得必要的資質。

10天后，中國民用航空局下發的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》自2017年6月1日起實施，消費者購買最大起飛重量在250克以上的民用無人機，需要進行實名登記注冊。

無人機專業委員會的倡議和民航局的管理規定有著同樣的背景，即近兩年發生的無人機“黑飛”事件逐漸增多。據民航局方面信息，在規定出臺之前，僅2017年1月中旬至2月中旬，就發生12起無人機違法違規運行威脅民航安全事件，其中7起造成航班調整、避讓、備降、延誤。而5月12日晚，重慶機場遭遇無人機干擾，持續時間長達近4個小時，造成重慶機場40余架航班備降，60余架航班取消，140余架航班延誤，上萬旅客出行受到影響。

這些事件反映出無人機的增多給相關管理部門提出了挑戰。近年來，消費級無人機市場呈現井噴式發展，但與之不相匹配的是，我國的無人機管理存在著相關立法缺失、監管措施比較滯后的問題。而所有“黑飛”事件，其實都與之有關。一方面，與消費級無人機有關的法律法規并不健全，導致管理沒有抓手；另一方面，大多數消費級無人機的“飛手”并不了解無人機飛行要遵循怎樣的法律法規。

不過，我們也看到隨著消費級無人機市場的繁榮，為了解決管理問題，相關政府部門越來越積極地推動無人機專項立法工作，《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》的實施就是一例。事實上，無人機管理并非僅限于這樣一個規定，無人機“飛手”在起飛前也不是只遵守該規定即可。那么，使用無人機涉及到哪些法規，我們邀請到多次參與我國無人機立法工作的南京航空航天大學法律教授欒爽，來談一下我國無人機立法的情況。

據您了解，中國無人機立法工作是基于怎樣的實際開始的？這其中可以分為哪幾個階段？

欒爽：民用無人機是個新生的事物，十幾年之前無人機主要用在軍事領域，近幾年民用方面發展很快，社會各界都比較重視，立法也開始轉向這一塊。我們國家關于無人機的最早立法是2003年5月1日開始施行《通用航空飛行管制條例》，規定無人機在用于民用飛行時必須當作通用航空飛機對待。當時主要是植保無人機。但這樣管理也有問題，因為通航活動只是無人機使用范圍的一部分。通常來說，我們把無人機分成民用的和軍事兩類，民用的又可以分成工業級和消費級。我們現在所說的無人機主要是消費級無人機，而消費級相對應通航管理就不是很合適。

2009年之后，無人機立法就比較具體了，比如2009年出臺的《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》。同年民航局下發了關于民用無人機適航工作會議紀要，主要為解決無人機適航觀念問題；民航空管行業管理辦公室和民航空管局也在當年6月共同發布的《民用無人機空中交通管理辦法》，解決空域管理問題。之后主要的法規還有2013年11月發布的《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》、2016年7月發布的《民用無人機駕駛員管理規定》、2016年9月發布的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》和2017年5月發布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》等。

此外，民航局2014年4月下發了《關于民用無人駕駛航空器系統駕駛員資質管理有關問題的通知》，2015年12月發布了《輕小型無人機運行規定（試行）》，2017年8月還有《民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動管理辦法（暫行）》（征求意見稿）。

從管理法規變化來看，從2015年開始，才進行了民用無人機的分類。

對民用無人機的管理，涉及哪些方面，牽涉哪些政府單位和部門？

欒爽：無人機管理主要涉及四個方面。第一個是適航管理，即生產的機器是不是符合相應標準；第二個是飛行許可管理；第三是空域劃設管理，要明確哪里可以飛；第四是操控員的資質管理。其中，空域管理比較復雜，所以到現在還沒有明確法規，只有征求意見稿。

從這四個方面來說，無人機立法主要涉及民航局和軍方（空域管理），但無人機產業政策和制造涉及工信部，無人機公共安全涉及公安部，植保、消防無人機又涉及農業部、國家林業局，等等。

不過，無人機行業再往后發展，還會出現新的問題，比如隱私權問題、環境保護問題等。隨著無人機管理愈加規范，這些問題就會浮出水面，都需要相應管理。

中國制造的民用無人機已經占據全球70%以上的市場份額，那么中國對民用無人機的管理與其他國家相比，是否也處在領先地位？

欒爽：無人機對世界范圍都是新生事物，這幾年全世界的“黑飛”現象都特別多，這就需要更好的管理。在這方面做得好的是美國和歐盟。2013年11月，美國聯邦航空局（FAA）發布了《民用無人機融入美國國家空域系統的路線圖》，美國就民用無人機融入現有國家空域提出了融通、整合和演化三個階段的遠景。這樣先有比較明確的頂層設計，遇到具體問題處理就比較好。歐盟在無人機分類上做得比較成熟，他們按照運行風險大小將無人機分成三類，不同無人機管理方式和法規不一樣。另外，聯合國國際民用航空組織這幾年也在緊密鑼鼓地推進無人機立法工作，按照它的計劃，到2020年有人機和無人機要共享一片藍天，其中隱藏的含義是2020年時各國關于無人機的管理應該比較成熟了。endprint

在您看來，民用無人機管理立法的主要訴求是什么？

欒爽：立法要達到的目的是讓行業健康發展。無人機產業是我國為數不多的世界領先、發展勢頭很好的產業。那么，立法就應該促進它繼續健康發展。其次，通過立法，我們要尋求無人機飛行自由和公共利益之間的平衡。現在對無人機的各種管理還是從公共安全角度講，但是也不能因噎廢食，不能以犧牲飛行自由為代價。這確實是一對矛盾。

舉個例子，現在無人機一般按照重量分類，但還有一種分類方式是按照運行風險分類，不同型號的無人機可能帶來的潛在風險不同。那么對于那些特別沒風險的小型玩具無人機，它們不需要適航證，是否需要占用資源進行管理，提高管理成本，是立法者應該考慮的問題。

在您看來，目前與民用無人機相關的國內法規還有哪些不足？

欒爽：2017年7月，我國進行了一次無人機專項治理，面對無人機出現的各種問題，各部門協同治理。但這種治理是政策層面的，不是立法層面的。

在立法層面，我國目前面臨的主要問題有兩個，一是空域管理，二是無人機分類管理。而后一個問題，雖然不是前面談到的無人機管理主要涉及的四個方面之一，但也很關鍵。比如，不是所有的無人機都需要適航管理，很多無人機就是玩具，那么對玩具的管理和工業級無人機的管理差別就很大。但是因為分類管理沒有明確標準，造成目前管理比較混亂。

您在接受其他媒體采訪時，曾說我國無人機法律規制存在“立法效力低”的問題，這主要是指什么？

欒爽：立法效力低主要指國家立法層面基本沒有涉及無人機的立法，直接相關法規大都是民航局制定的，頒布的文件只是規范性文件，不是法律。還有一些其他部委出臺的政策性文件，也不是法律。

目前，國家空管委正在研討具有頂層設計意義的無人機管理條例，適航管理、飛行許可管理、空域劃設管理、操控員的資質管理，以及無人機分類方法都會涉及，并將有明確的規定。而這將是國家層面立法，“立法效力低”的問題將得到解決。

對未來，您認為我國無人機管理還需要從哪些方面著力，來促進市場的健康發展，以及無人機使用的有序化？

欒爽：我覺得今后的著力點有這個幾個方面。第一是立法的頂層設計，我國在這一方面還需要加強，隱私保護、數據保護、環境保護、飛行安全、飛行責任、保險等方面都需要在頂層設計時考慮，不能相應問題出現以后才救火似地立法。第二是建立和健全相關法律法規，比如有人機和無人機從法律規范上如何區分，無人機空域使用的范圍和界限是什么，無人機低空空域合法身份怎么確立，以及如何把無人機納入到現有的航空體系中，這一系列問題，都需要立法來規范。第三是明確監管分工，比如空域管理權限怎么劃分，各部分監管責任和權限又是什么。第四是技術監管，無人機是高科技產品，技術監管是最有效的，比如現在大疆已經給無人機安裝了電子圍欄，為無人機劃定嚴格的機場禁飛和限飛區域，在禁飛區域內不能起飛，在限飛區域內嚴格限制飛行高度。第五是降低守法成本，現在很多飛手不想黑飛，但找不到該和誰報備，說明現無人機相關法律法規的宣傳還是非常不夠的，應該讓公眾熟知，形成比較好的維護公共安全和航空安全的氛圍。endprint