改革開放的“世紀工程”:西部大開發戰略

高陽

中國廣袤的西部地區，是中華民族的重要發祥地，歷史上曾經是繁榮富庶之地，后來由于戰亂的破壞，加上自然環境變遷等客觀原因，西部地區經濟社會發展水平長期以來相對落后，成為我國區域發展中突出的短板。1999年，黨中央從我國改革開放和社會主義現代化建設全局出發，作出了實施西部大開發戰略的重大決策。經過近20年的持續奮斗，西部地區經濟社會持續健康發展，西部大開發取得了巨大成就。

從“十大關系”到“兩個大局”——發展西部的戰略考量

新中國成立后，黨和國家對西部地區的發展進行了積極探索。早在1956年，毛澤東就在《論十大關系》中，特別強調要處理好“沿海工業和內地工業的關系”。他指出：“我國全部輕工業和重工業，都有約百分之七十在沿海，只有百分之三十在內地。這是歷史上形成的一種不合理的狀況。沿海的工業基地必須充分利用，但是，為了平衡工業發展的布局，內地工業必須大力發展”，“新的工業大部分應當擺在內地，使工業布局逐步平衡”，“好好地利用和發展沿海的工業老底子，可以使我們更有力量來發展和支持內地工業”。在這一平衡發展思想的指引下，國家在西部地區進行了大規模建設，集中財力發展重工業和機械工業。通過“一五”“二五”和“三線”建設時期的開發，初步奠定了西部地區現代工業基礎，為西部地區進一步發展積累了一定的物質條件。

黨的十一屆三中全會以后，西部地區進入一個新的發展時期。必須看到，中國區域發展不平衡的狀況是歷史長期形成的，各地區不可能同步發展、同步富裕，不能奢望在短時間內改變這種不平衡。改革開放以后，我國實行一部分地區先富起來的政策，這些地區主要就是東部沿海地區以及大中城市及其周圍地區。1988年，鄧小平提出“兩個大局”的戰略思想。他指出：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”

隨著我國改革開放和社會主義現代化建設全面展開，國家在東部地區實施一系列優惠政策，部分沿海城市率先對外開放，沿海地區經濟快速增長。西部地區按照全國“兩個大局”的戰略構想，經濟社會發展取得了很大成績，為東部地區發展提供了有力支持。實踐證明，讓一部分條件、基礎比較好的地區先富起來，并以實際的成績和成功的經驗來帶動未富的地區也逐步富起來，最終實現共同富裕，這是符合我國經濟的客觀實際和發展規律的。

“時機已經成熟”——西部大開發的正式提出

按照鄧小平“兩個大局”的思想，“發展到一定的時候”，沿海地區要拿出更多力量來幫助內地發展。在1992年南方談話中，鄧小平提出了一個時間表。他說，解決區域發展差距問題的辦法之一，“就是先富起來的地區多交點利稅，支持貧困地區的發展”。“可以設想，在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題。到那個時候，發達地區要繼續發展，并通過多交利稅和技術轉讓等方式大力支持不發達地區。不發達地區又大都是擁有豐富資源的地區，發展潛力是很大的。總之，就全國范圍來說，我們一定能夠逐步順利解決沿海同內地貧富差距的問題。”

從新中國成立到20世紀末，經過長期奮斗特別是改革開放20年來的發展，我國經濟社會面貌發生翻天覆地的變化。世紀之交，解決區域發展差距問題的歷史時機終于到來。

1999年3月，江澤民在“兩會”黨員負責同志會議上正式提出西部大開發的戰略思想。他強調：“西部地區遲早是要大開發的。不開發，我們怎么實現全國的現代化？中國怎么能成為經濟強國？”同年6月9日，他在中央扶貧開發工作會議上指出：“現在，加快中西部地區發展步伐的條件已經具備，時機已經成熟。如果我們看不到這些條件，不抓住這個時機，不把該做的事情努力做好，就會犯歷史性的錯誤。”幾天后的6月17日，在西安主持召開西北地區國有企業改革和發展座談會時，江澤民又重點講了西部大開發的問題。他說：“我所以用‘西部大開發，就是說，不是小打小鬧，而是在過去發展的基礎上經過周密規劃和精心組織，邁開更大的開發步伐，形成全面推進的新局面。”他要求有關部門“必須抓緊研究、部署和盡快啟動西部地區大開發這個世紀工程”。

江澤民之所以強調西部大開發的“條件已經具備，時機已經成熟”，是基于對國內外形勢的準確研判。

從國際形勢看，“經濟全球化加快發展，科技進步日新月異，世界經濟正在進行大的結構調整，國際競爭日益激烈”。一方面，1997年亞洲金融危機的爆發，我國經濟發展面臨著內需不足和外需萎縮的嚴峻挑戰。用更多的財力支持西部地區發展，把擴大內需與實施西部大開發戰略結合起來，不僅有利于縮小地區差距，而且能夠有效擴大國內投資需求和消費需求。另一方面，西部地區蘊藏著巨大的市場潛力和發展空間，實施西部大開發戰略也是適應世界范圍經濟結構調整，提高我國國際競爭力的迫切要求。

從國內形勢看，“經過20多年的改革和發展，我國相繼實現了現代化建設的第一步和第二步戰略目標。經濟增長逐漸由過去的數量擴張型變為質量效益型。同時也出現了新的矛盾和問題”。一方面，我國經濟總量已經達到相當規模，社會主義市場經濟體制初步建立，人民生活總體上達到小康水平，可以為西部大開發提供較大規模的資金、技術和制度支持，而西部地區本身的經濟建設也積累了必要的物質基礎。另一方面，這時的小康還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康，其主要瓶頸就在西部地區。區域間經濟發展差距拉大，西部地區亟待加快發展。

正是在這樣的背景下，江澤民反復強調西部大開發“條件已經具備，時機已經成熟”。西部大開發是貫徹鄧小平“兩個大局”戰略構想的重要舉措，既是我國經濟社會發展到達一定階段的必然選擇，也體現了社會主義實現共同富裕的本質要求。

“國家要實施西部大開發戰略”——西部大開發的戰略規劃

西部大開發戰略思想提出后，全黨全國上下受到極大鼓舞，形成了開發西部的統一認識。經過精心研究和統籌規劃，西部大開發正式成為國家重大發展戰略。

1999年9月，黨的十五屆四中全會通過了《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》。《決定》鄭重宣布：“國家要實施西部大開發戰略。”同年11月，中央經濟工作會議召開，把“不失時機地實施西部大開發戰略”作為一項主要任務提出。

黨中央作出實施西部大開發的戰略決策之后，一系列相關舉措密集推出。2000年1月13日，中共中央、國務院印發《關于轉發國家發展計劃委員會〈關于實施西部大開發戰略初步設想的匯報〉的通知》。1月16日，國務院印發《關于成立國務院西部地區開發領導小組的決定》。1月19日，國務院在北京召開西部地區開發會議，研究加快西部地區發展的基本思路和戰略任務。

2000年10月26日，國務院印發《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》，明確了實施西部大開發的重點任務：“加快基礎設施建設；加強生態環境保護和建設；鞏固農業基礎地位，調整工業結構，發展特色旅游業；發展科技教育和文化衛生事業。”《通知》還提出了西部大開發的戰略目標：“力爭用五到十年時間，使西部地區基礎設施和生態環境建設取得突破性進展，西部開發有一個良好的開局。到二十一世紀中葉，要將西部地區建成一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美的新西部。”《通知》同時明確了“當前和今后十年”西部大開發的重要政策，包括增加資金投入、改善投資環境、擴大對外對內開放、吸引人才和發展科技教育等四大項。同時明確政策適用范圍包括“重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省、新疆維吾爾自治區和內蒙古自治區、廣西壯族自治區”等12個省、市、自治區（此后，國務院還先后批準，對湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州、吉林延邊朝鮮族自治州等地區，在實際工作中比照有關政策措施予以照顧）。西部大開發這一“世紀工程”的帷幕，在21世紀的第一年正式開啟。

實施西部大開發是一項長期艱巨的歷史任務，如何有計劃、分步驟細化落實，需要國家層面統籌作出整體規劃。2002年2月25日，國家計委和國務院西部辦聯合印發《“十五”西部開發總體規劃》，規劃提出了一批西部大開發的重點任務和重點工程，包括加快基礎設施建設、加強生態建設和環境保護、鞏固和加強農業基礎地位、積極調整產業結構、加快發展科技教育、促進社會事業發展6個方面。《規劃》還明確了西部大開發的重點區域，包括西隴海蘭新線經濟帶、長江上游經濟帶、南（寧）貴（陽）昆（明）經濟區、西藏新疆等少數民族地區等四大區域。2002年4月、5月，江澤民分別在西安和重慶召開西北地區和西南地區西部大開發座談會，對西部大開發實施兩年多的情況進行總結，并明確下一步工作方向。黨中央關于西部大開發的戰略規劃越來越明確。

“不斷探索西部大開發的新路子”——西部大開發扎實推進

西部大開發的戰略提出以來，黨中央關于區域協調發展的總體戰略也日漸清晰。黨的十六大以后，振興東北等老工業基地、促進中部崛起、鼓勵東部率先發展等區域發展政策相繼出臺。以胡錦濤為總書記的黨中央多次強調要積極推進西部大開發，把實施西部大開發作為統籌區域協調發展的一項重大任務進行部署和安排。

2002年11月，黨的十六大強調指出：“實施西部大開發戰略，關系全國發展的大局，關系民族團結和邊疆穩定。要打好基礎，扎實推進，重點抓好基礎設施和生態環境建設，爭取十年內取得突破性進展。”2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，強調要“加強對區域發展的協調和指導，積極推進西部大開發”，進一步統一了全黨推進西部大開發戰略的堅定意志。

根據黨的十六大和黨的十六屆三中全會精神，國務院于2004年3月出臺了《關于進一步推進西部大開發的若干意見》，提出要“不斷探索西部大開發的新路子”，再一次闡明了西部大開發的重大戰略意義。《意見》指出：“統籌區域發展，加快西部地區發展至關重要。沒有西部地區的小康，就沒有全國的小康。沒有西部地區的現代化，就不能說實現了全國的現代化。”

2005年10月，黨的十六屆五中全會在總結我國社會主義現代化建設經驗的基礎上，進一步提出了我國區域發展總體戰略，強調要繼續推進西部大開發，形成合理的區域發展格局。不久后制定的“十一五”規劃，對促進區域協調發展做出了新的部署，標志著我國區域協調發展戰略基本形成。有關部門按照國家“十一五”規劃制定了《西部大開發“十一五”規劃》，出臺了一系列推進西部大開發的新政策。

2007年10月，黨的十七大提出了實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，西部大開發又迎來了新的發展機遇。黨的十七大報告強調，要深入推進西部大開發，重大項目布局要充分考慮支持中西部發展，鼓勵東部地區帶動和幫助中西部地區發展。

在西部大開發實施10周年之際，2010年6月，黨中央、國務院印發《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，對今后10年深入實施西部大開發戰略作出部署，勾畫了西部大開發的新藍圖。7月，西部大開發工作會議召開。胡錦濤在會上強調：“要充分認識西部大開發面臨的機遇和挑戰，既增強使命感和緊迫感，又清醒認識各項任務的艱巨性和復雜性，積極探索新思路新辦法，推動西部大開發再上一個新臺階。”西部大開發在區域協調發展戰略大局中不斷向縱深發展。