“中立”抑或“遏制”：冷戰后期美國南海政策研究

賈慶軍

(福建警察學院 國內安全保衛教研室，福建 福州 350007)

20世紀60年代末70年代初，東亞地緣政治格局發生巨大的變化。中蘇爆發珍寶島之戰標志著兩國關系徹底破裂；美國因為陷入越南戰爭的泥潭，其軍事力量受到牽制，同時席卷資本主義世界的經濟危機也嚴重打擊了美國。與美國相反，蘇聯的軍事實力和經濟實力卻大大增強，蘇聯開始在全球范圍內與美國爭奪世界霸權。面對蘇聯的咄咄逼人，中美兩國漸漸走近。1966年7月，美國總統約翰遜在他的《亞洲和平的要素》演講中提到中美雙邊接觸。①Lyndon John son， “The Essentials for Peace in Asia， China and U. S. Far East Policy，” Speech at American Alumni Council U. S.， July 12， 1966， p.331.1967年，美國情報部門向總統報告了結論性的最新情報分析：“現在美國不是中國的主要敵人，蘇聯才是。”②Lyndon John son， “The Essentials for Peace in Asia， China and U. S. Far East Policy，” p.219.1972年2月，美國總統尼克松訪華，中美發表《上海聯合公報》。《聯合公報》的發表標志著中美關系開始走向正常化，這直接影響了美國的南海政策。這一時期最能體現美國南海政策的是美國對1974年西沙海戰和1988年南沙海戰的立場，以及美國與蘇聯爭奪南海控制權。

一、“消極中立”：美國對1974年中越西沙海戰的立場

西沙群島及其海域自古以來是中國的領土，在二戰期間被日本占領，二戰后的1947年中國國民黨政府收復了西沙群島。1950年中國國民黨政府從西沙群島和南沙太平島撤軍，這給了二戰后重返印度支那的法國重新占領南海島礁的機會，法國和南越政府占領了西沙群島西南部的永樂群島。西沙群島的另一部分宣德群島被中國控制。

1973年下半年，南越政府派數百名士兵占領南沙的南威島、鴻庥島、敦謙沙洲、南子島和景宏島，并把侵占來的南沙群島的十幾個島礁在行政上劃歸福綏省。1974年1月11日，中華人民共和國外交部發布了關于南海諸島主權的聲明。1月16日，南越軍艦炮擊中國西沙甘泉島上的中國漁民，17日侵占了西沙的金銀島、甘泉島，18日撞擊中國國漁輪402和407號，19日武力入侵西沙琛航島。在這種情況下，中國被迫自衛還擊，擊退了南越海軍，收復了原被南越侵占的西沙部分島礁。從此，中國完全控制了西沙群島。

至于南越為何挑起這場戰爭，至今未有定論。有人認為南越是想拉美國下水，檢驗一下美國會給它多大程度的支持，*Carlyle A. Thayer， “The Democratic Republic of Vietnam in 1974： The Politcs of Transition，” Asian Survey， Vol.XV， No.1(January 1975).但結果是讓南越失望的。美國與中國的新關系在1972年2月剛剛開啟。1972年4月，溫斯頓·洛德(Winston Lord)就在紐約秘密約見了中國駐聯合國大使黃華，告知他美國政府已經命令美國第七艦隊不進入西沙群島12海里內。*Henry Kissinger， The White House Years， Boston： Little， Brownm， 1979， p.1114.在西沙沖突的前三天，美國國務院發言人約翰·金表示：“美國沒什么要說的，讓中國和南越自己解決沖突，美國不會介入。”*Michael Morrow， “Claims Today Hsisha， Tomorrow……?” Far Eastern Economic Review， January 28， 1974， p.32.當1月19日事件發生時，美國國防部命令第七艦隊“不得靠近這個海域”。*“U.S.Cautioned 7th Fleet to Shun Paracel Clash，” The New York Times， January 22， 1974， p.3當時美軍第七艦隊的小鷹號航母戰斗群就在附近海域，盡管南越政府多次請求美國政府提供支持，但是美國海軍一直沒有介入。*1974年1月19日和20日，南越外長王文北頻頻約見美國駐西貢大使馬丁，請求美國提供軍事支持，馬丁都予以回絕。參見：Philip A. McCombs， “Vietnamese Say Soviet Ships Neared Site of Naval Fight，” The Washington Post， January 23， 1974， A.21.同日，國務院發言人約翰·金再次發表聲明：“美國并不對帕拉塞爾島礁要求主權，也不在這些島礁上有任何利害關系，美國與中國同南越在帕拉塞爾群島主權上的爭端沒有任何關聯，美國無意卷入這一主權爭端，也不打算采取任何行動……不過，美國對中國和南越在帕拉塞爾群島附近的小規模戰斗感到不安。”*“U.S.Says It Is ‘Not Involved，” The New York Times， January 20， 1974， L.10.在國際場合，美國也沒有給予南越幫助。西沙海戰期間，南越外長王文北致函聯合國安理會主席法西奧，“要求聯合國安理會召開會議，討論中華人民共和國在西沙群島挑起戰爭、威脅和平”。南越的盟國美國同樣沒有支持南越召開安理會的要求。*Bernard Gwertzman， “Peking Reports Holding U.S.Aide： Condition of Observer for Embassy， Sized on Island off Vietnam， Isn’t Known，” The New York Times， January 26， 1974，L. 1， L. 4.

美國沒有公開支持南越的原因顯然與當時正在改善的中美關系有關。有越南學者認為這是美國和中國相互勾結的結果。*Hai Au， “South Vietnam： The PRG Connection，” Far Eastern Economic Review， February 11， 1974， p.22.這樣的看法是欠妥當的。當時中美關系還剛剛改善，都還沒有建立外交關系，中美還沒有親密到如此之程度。不過，筆者認為，中國在西沙群島的軍事行動在戰略上無意間迎合了美國的亞太戰略。到了20世紀80年代初，有西方學者根據越南統一后越南和蘇聯建立的軍事同盟關系與蘇聯在東南亞開始的咄咄逼人的霸權追求提出了“地緣政治”說，認為中國是從地緣戰略上為應對蘇聯的包圍而發動了這次對越戰爭。*持這樣觀點的有：David Muller， China’s Emergenceas a Maritime Power， Boudler： Westview， 1983， pp.152-154; Gerald Segal， Defending China， New York and London： Oxford University Press， 1985， pp.197-210; A. Nielsen， Territorial Dispute in the South China Sea：Managing Conflict Through International Law， Masters Thesis， Department of Political Science， University of Hawaii， August 1982， p.70; Mark J. Valencia， South-East Asian Seas： Oil Under Troubled Waters， Singapore： Oxford University Press， 1985， p.86.北越統一南越后，迅速與蘇聯結成軍事同盟。1978年11月，越南與蘇聯簽訂《越蘇友好合作條約》。1979年5月，越南又把重要海軍基地金蘭灣租給了蘇聯。這樣，蘇聯一下子把自己的勢力推到了東南亞，直接威脅到中國的南大門。如果蘇聯占領了的西沙群島，那對中國威脅的更大。另外，蘇聯以金蘭灣為基地在東南亞的擴張也威脅到美國在東南亞的利益。1985年6月，美國國防部長溫伯格在接受《遠東經濟評論》專訪時說：“蘇聯以金蘭灣為基地給東南亞地區帶來更加嚴重的軍事威脅，美國必須對此作有力的反應”。*“Interview with Caspar Weinberger， View from Pentagon，” Far Eastern Economic Review， June 20， 1985， p.46.這樣，以南海為中心的東南亞又成為美蘇全球爭霸的新戰場。因此，筆者認為，中國在西沙群島的對越自衛反擊戰根本上是為了自己的國家利益，但這確實在客觀上也迎合了美國的反蘇戰略。

不過，美國的“中立”是相對的。對于這次西沙海戰，美國的立場值得玩味。雖然美國國務院發言人約翰·金說美國無意卷入，南海沖突應在“有主權要求的國家之間自行解決”，但他又說“美國對中國和南越在帕拉塞爾群島附近的小規模戰斗感到不安”。*U.S.Says It Is ‘Not Involved，” The New York Times， January 20， 1974， L.10.1974年1月22日，美國國務卿基辛格說，他對武力解決南西沙主權爭端表示遺憾。約翰·金和基辛格的話表明美國還是偏袒南越的，擔心南越受中國欺負，擔心西沙群島被中國占有。不僅如此，也有事實顯示，美國暗中支持南越。美國第七艦隊向南越海軍提供了中國南沙海軍調動情況的情報。*Kiem Do and Julie Kane， Counterpart： A South Vietnamese Naval Officer’s War， Annapolis， Maryland： Naval Institute Press， 1998， Chapter 10.在西沙海戰結束的第二天，也就是21日，美國第七艦隊派出軍機在西沙上空進行偵察。*Ang Cheng Guan， “T’he South China Sea Dispute Revisited，” Australian Journal of International Affairs， Vol.54， No.2， 2000， p.203.另外，在1月31日中國紅十字會遣返的戰俘中有美國戰俘1名。這位名叫杰拉爾德·科什的美國人是在甘泉島被俘虜的。*Bernard Gwertaman， “Peking Reports Holding U. S. Aide，” The New York Times， January 26， 1974， L4; John Bryan Starr， “China in 1974： Weeding Through the Old to Bring forth the New，” Asian Survey， Vol.XV， No.1，January 1975.這證明美國也參與了南越的軍事行動。當時美國官方否認自己參與行動，美國駐南越大使格雷厄姆·馬丁的一個發言人不承認美國軍人同南越軍人共同駐守在帕拉塞爾群島。*Kiem Do and Julie kane， Counterpart： A South Vietnamese Naval Officer’s War， Annapolis， Maryland： Naval Institute Press， 1998， Chapter 10.但是，這名美國軍人在中越西沙海戰中被俘確是事實。可見，美國在南海主權爭端上并沒有完全中立，還是暗中支持南越的，畢竟當時的南越還是美國的盟友。

二、“積極中立”：美國對1988年中越赤瓜礁海戰的立場

不過，到了20世紀80年代，隨著中美“準同盟”關系的逐漸加深，美國在南海主權爭端上表現出“積極中立”一面。最典型例子是美國對1988年3月中越爆發南沙海戰的立場。

20世紀80年代，中國科學院南海海洋研究所多次組織人員對南沙群島及海域進行考察測量。*李保田、王英杰：《南沙群島自古就是我國領土》，《香港文匯報》，1988年5月25日，第7、9版。1987年3月，聯合國家教科文組織為實施全球海平面聯測實施計劃和決議請中國政府在南沙海域建設全球海平面聯測的74號站。1987年5月，中國國家海洋局的“向陽紅”五號科學考察對永暑礁和華陽礁進行了考察測量。11月底，中國國家海洋局布置建站工作，開始在永暑礁建站。*嚴昌天：《永暑礁海洋觀測站的建立》，陳克勤主編：《中國南海諸島》，海口：海南國際新聞出版中心，1996年，第447頁。就在中國在永暑礁建站期間，越南不斷派船只騷擾，雙方摩擦沖突不斷。*劉華清：《劉華清會議錄》，北京：解放軍出版社，2004年，第540頁。1988年3月14日，越南海軍人員侵入中國赤瓜礁，開槍射擊中國士兵，中國被迫自衛反擊。戰斗很快結束，越南海軍被擊退，中國取得了勝利。

對于這次海戰，美國的態度同樣引人關注。1988年3月14日海戰當天，美國國務院發言人就表態說，美國正密切關注那里的局勢，無意介入沖突。1988年4月10，美國助理國務卿斯頓·西格爾在記者會上稱：“美國不對這個爭端表態，從某種意義上講，美國不支持任何一方，并希望在南海能恢復和平氣氛。”*轉引席耒旺：《美國對南沙問題政策言論選(1945—1994年9月)》，《國際資料信息》 1994年第10期。4月29日，美國太平洋艦隊司令羅納德·海斯在菲美共同防御委員會的一次會上也說：“中越南沙沖突雖十分嚴重，但是美國不對這個爭端表態，對于南沙群島的主權要求也不表明立場，也不想介入……美國不會派軍艦到這個地區……美國希望能通過和平方式解決，反對使用武力或以武力相威脅。”*“China’s Syndrome： Ambiguity; What Seizing a Tiny Reef Says About Beijing’s Soul，” The Washington Post， March 19， 1995，C.4.參見劉連第、汪大偉編：《中美關系的軌跡：建交以來大事縱覽》，北京：時事出版社，1995年，第250頁。總的來說，美國對中越赤瓜礁沖突表現出“謹慎和超脫的態度”。*劉華清：《劉華清回憶錄》，第541頁。相對于1974年的中越西沙海戰，美國“中立”比上次積極。當然，美國這種“積極中立”是有其戰略目的的。80年代的里根政府加強對蘇聯的遏制，中國是遏制蘇聯的“準同盟”；越南是蘇聯的盟友，那就是美國的敵人，美國持“中立”立場是為削弱蘇聯的力量，而不是真正地支持中國的南海主張。其次，這時期南海問題不是美國在亞太地區關注的重點，美國關注的重點是阿富汗問題、柬埔寨問題、菲律賓基地問題、對蘇關系問題、朝鮮半島問題、巴基斯坦問題等等。*Fred Greene， “The United States and Asia in 1988： A Changing Environment，” Asian Surey， Vol.29， Issue 1， January 1989.另外，美國政府聲明“反對使用武力或以武力相威脅”很顯然針對的是中國，這說明美國一直對中國心存戒心，遏制中國的意圖一直存在。

三、維護霸權：美國與蘇聯爭奪南海控制權

這時期美國的南海政策除了體現在對1974年西沙海戰和1988年赤瓜礁海戰的立場外，還體現在美國與蘇聯激烈爭奪南海控制權。

雖然中美關系改善了，但是美國并沒有放棄控制南海，仍然像20世紀50、60年代那樣在南海恣意妄為，侵犯和踐踏中國南海主權。越南戰爭后，美國勢力退出了印度支那，蘇聯則趁虛而入。東南亞和南海地區由于有重要的地緣政治價值和經濟價值，開始受到蘇聯的重視，蘇聯和美國在這一地區進行激烈的控制權爭奪。在南海，兩大強權隔海對峙，劍拔弩張的氣氛相當白熱化。美國在南海的東岸坐擁蘇比克灣海軍基地和克拉克空軍基地，而在南海對面的西岸，蘇聯租用越南的金蘭灣、峴港等海空軍基地。雙方都在南海駐扎大批戰艦和戰機，南海成為美國和蘇聯爭奪霸權的重要場所。

越戰結束后，美國在南海處于戰略弱勢，蘇聯則處于戰略強勢。為了扭轉同蘇聯爭霸的劣勢，1981年2月，里根政府的第65任海軍部長小約翰·萊曼提出“美國海軍必須擁有絕對的海上優勢”。他建議把原來馬漢提出的美國海軍戰略擴展為美國的海洋戰略，美國的陸軍、空軍及海軍陸戰隊統一納入到國家海洋戰略的范疇，三位于一體，全方位地打擊敵人，以確保戰爭的最后勝利。在萊曼的“海洋戰略”中，“控制海洋永遠是美國的生命線”。*宮小雄：《萊曼——重振美國海軍的功臣》，《軍事歷史》 1995年第2期。萊曼的戰略思想很快就變為美國政府的實際行動。1986年2月，美國海軍宣布要控制世界16個“海上咽喉點”。*寒放：《美國宣布要控制16個航道咽喉》，《世界知識》 1986年第6期。這16個海峽中有3個海峽在南海周邊地區，它們是馬六甲海峽、望加錫海峽、巽他海峽。馬六甲海峽位于馬來半島和蘇門答臘島之間，連接著南海和安達曼海，進一步說是連接太平洋和印度洋的戰略交通要道，再進一步說是溝通歐洲、亞洲和非洲的海上交通樞紐，地緣戰略地位極其重要。望加錫海峽位于加里曼丹島和蘇拉威西島之間，是溝通西太平洋和印度洋的重要水道。這3個“咽喉要點”足以證明了南海的地緣戰略價值何等重要。由此可以看出，美國所謂不支持任何一方南海主權的“中立”立場實際就是想否定任何一方擁有南海主權，這樣美國自己就可以堂而皇之地享用南海極其重要的地緣戰略價值。

四、重回遏制：美國加強關注南海主權爭端

不管是“消極中立”還是“積極中立”， 對于中國而言，本質上都是一種變相的遏制。美國這種表面“中立”、背后仍防范中國的南海政策在1989年到1991年間逐漸了發生了變化，最終走上了公開遏制中國的老路。

1989年到1991年的國際形勢迅速地發生了顛覆性的變化。1989年，共產黨政權在波蘭、匈牙利、捷克與羅馬尼亞相繼被推翻。1990年，資本主義的西德統一了社會主義的東德。1990年和1991年，波羅的海三國宣布獨立，包括俄羅斯在內的組成蘇聯的各加盟共和國紛紛宣布獨立，獨立后的各國都放棄了原來的社會主義制度。1991年12月25日，蘇聯解體，一個世界霸權消失了。蘇聯和東歐社會主義國家的劇變極大地影響了美國對中國的政策。

在蘇聯走向衰落的20世紀80年代，美國已經在改變對華政策。美國反共反華主義重新抬頭。羅納德·威爾遜·里根(Ronald Wilson Reagan)在競選總統前就有強硬的反共反中立場。1980年8月25日，作為總統候選人的里根在記者招待會上批評卡特接受中美建交三個條件，*美國政府同意接受中國提出的建交三原則：同臺灣斷交，只保留民間交往；撤出駐臺灣軍隊和設施；廢除1954年簽訂的美蔣條約。認為這違背了美國的國家利益。*冬梅主編：《中美資料關系選編(1971—1981)》，北京：時事出版社，1982年，第191頁。里根當選后又說：“希望看到中國最終成為自由世界的一個當然盟國……中國政府贊成的意識形態的基本信條是要摧毀自由世界的政府。”*中國社會科學院美國研究所、中華美國學會：《中美關系十年》，北京：商務印書館，1989年，第149頁。里根還認為，“臺灣一直象征著一種希望，即世界上擁有最多人口與最古老文明的國家會擺脫共產主義。”由此，我們可以看出，里根政府骨子眼里是反共反華的，但又希望中國大陸能像臺灣一樣走向自由民主主義。正基于此，里根政府對中國實施了“和平演變”戰略：經濟領域支持中國的改革，從而推動中國偏離共產主義；意識形態領域，利用各種平臺進行思想政治滲透，培養并資助中國的反共政治勢力，支持其顛覆中國政府。 1988年7月，美國國務卿舒爾茨更是直白：“今天，共產黨大國中國似乎開始認識到美國政策的力量，正依循我們的途徑發展——邁向和平、自由市場和民主的價值標準。”*Press and Cultural Sections， Beijing： American Embassy， American Policy Series， August 3， 1988， pp.3-4.

到了1989年，蘇聯和東歐社會主義國家處于風雨飄搖之中，美國在社會主義國家中大力推行的“和平演變”戰略取得了部分成功。剛上任的老布什政府對中國被“和平演變”寄予厚望，他上任一個月就訪問了中國。在接受中國記者訪問時老布什說：“當今世界上正吹拂著一股清新的和風，全世界出現一個爭取更大自由的運動，即人類創造的自由和經濟機會的自由，而中國是最先感受到這股清新的和風的國家之一。”*《意義重大的中美關系——喬治·布什總統答中國電視臺記者(1989年2月26日，北京)》，《美國政策資料》，美國駐中國大使館，1989年2月，第2、3頁。然而中國政治形勢的發展讓布什政府失望了，美國的“和平演變”戰略在中國徹底失敗。在政治風波期間，美國政府不斷發表言論進行干涉。1989年5月14日，美國國務卿貝克在接見記者時表示：“我們支持世界各地的言論自由，我們支持自決、支持言論自由、民主化。”*“American Foreign Policy，” Current Documents， 1989(1990)， p.516.1990年初，美國國務院發表“年度國別人權報告”，攻擊中國是“專制國家”，實行的是“極權統治”，詆毀中國社會主義制度。從1990年起，美國國務院每年發表的年度國別報告中，中國都是攻擊的重心。*張宏毅等：《意識形態與美國對蘇聯和中國的政策》，北京：人民出版社，2011年，第363頁。1989年的政治風波是中美關系的轉折點，美國一下子從之前的“友好與合作”轉變為強硬與敵對。也就是說，美國重新回到了公開遏制中國的政策。

布什政府對華政策的改變直接影響了美國的南海政策，美國一改冷戰后期所謂中立的南海政策，開始加強關注南海主權爭端。早在冷戰即將結束的1990年，美國助理國務卿理查德德·所羅門(Richard Solomon)首次把南海主權問題提升到影響太平洋地區安全與穩定的高度，他認為南海問題與朝鮮問題、柬埔寨問題、蘇聯日本北方四島問題一樣都是東亞地區“主要的緊張根源”，美國有必要參與解決這些問題，因為這是加強太平洋地區安全與繁榮的絕對必要條件。*“Asian Security in the 1990s： Integration in Economics， Diversity in Defense，” US Department of State Dispatch， Vol.1， No.10， November 5， 1990， available at： http：//dosfan.lib.uic.edu/ERC/briefing/dispatch/1990/html/Dispatchv1no10.html也是在1990年，美國國防部公布《亞太戰略報告》，該報告認為，南海島嶼的沖突可能會使東南亞許多國家卷入一場地區沖突，并影響到南海航線的安全。*U.S. Department of Defense， A Strategic Framwork for the Asian Pacific Rim： Looking Toward the 21st Century， April 1990， pp.3-4. 中文見吳心伯：《冷戰結束之初美國亞太安全戰略的轉變》，《美國研究》 2002年第3期。以上資料表明，美國要在冷戰后介入南海主權爭端，這與之前的“不介入”、“中立”立場發生了明顯的變化。

結 語

冷戰后期的美國南海政策與冷戰前期相比，既有“不變”的一面，也“變”的一面。“不變”的是美國仍然沒有公開承認中國擁有南海主權，仍然在南海耀武揚威，侵犯中國的南海主權，也仍然利用南海地緣戰略價值，為自己的霸權戰略服務。“變”的是美國不再公開否認中國擁有南海主權，對南海主權爭端持一定的“中立”立場。但美國的“中立”是相對的，不是絕對的中立，美國防范中國的意圖一直存在。可以說，這是美國對中國的一種“隱性遏制”。在美國寄予厚望的“和平演變”在中國失敗后，美國便拋棄“隱性遏制”，重新對中國采取“顯性遏制”。可見，無論是美國的“隱性遏制”還是美國“顯性遏制”，都源自于中美兩國完全不同的意識形態。意識形態因素一直左右著美國南海政策，一直貫穿其中，只不過1972年之前強烈，1972年到1989年有所隱晦，而1989年之后又重新強烈罷了。直到美國進入克林頓政府時期，面對中國的快速崛起，美國才把南海政策的重心由意識形態上遏制共產主義轉為在發展上遏制中國崛起。