不完全契約視角下PPP項目的風險規避
——以H市環衛一體化為例

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海200237）

一、問題的提出

PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴關系）是公共部門和私營部門共同參與提供公共產品或服務的重要模式。廣泛意義上，也被稱為政府與社會資本合作，即政社合作。其主要針對投資巨大、周期長、壟斷性強、具有收費能力的基礎設施和公用事業的投資、建設和運營。[1]我國公私合作伙伴關系始于上個世紀90年代，市場經濟體系的建立及國有企業的發展轉型，為公私合作提供了條件。實踐表明，公私合作有助于緩解公共支出瓶頸，發揮私營部門的資金和管理優勢，促進資源配置最優化，提高公共物品供給的有效性。近年來，我國地方債務居高不下，公共支出受限，尤其在公共服務領域資金缺口巨大；加之，公共服務領域的準入門檻高，政府壟斷性經營，資源配置的無效或低效問題凸顯。因此，積極引入社會資本，將PPP模式應用于公共服務領域，改善公共服務的供給體系和供給效率，不僅是我國政府治理變革的應有之義，也是當前公共服務供給側改革的重大實踐。

在實踐中，由于PPP項目運行的長期性和環境的不確定性，使其具有天然的不完全性，進而可能導致敲竹杠、專用性投資不足等問題，降低政社合作效率，使PPP項目面臨失敗的風險。這就需要理論界進一步分析，在契約不完全的背景下，PPP項目究竟存在哪些風險，如何規避這些風險？實務界雖然已關注PPP的運作風險，但相關理論研究不多，尤其是針對公共服務領域的相關研究甚少。本文基于不完全契約理論，借助H市環衛一體化實踐，探討PPP模式在公共服務領域的可能風險，以期為公共服務供給中政府與社會資本的有效合作提供策略，提高公共服務質量和供給效率，也為合作治理理論的縱深推進做出努力。

二、不完全契約理論與PPP項目的風險

不完全契約理論是對Coase、Williamson等開創的交易費用理論的繼承和發展，由Grossman、Hart、Moore等共同創立，即GHM模型。不完全契約理論認為，由于締約雙方的理性有限，加之信息的不完全性和約定事項的不確定性，使未來的各種可能情況難以預知，從而無法事先擬定內容完備的契約條款。針對契約的不完全性，哈特做出了這樣的解釋：“第一，在復雜的世界中，人們很難想得太遠，難以為可能發生的情況做出計劃。第二，即使能夠做出單個計劃，締約各方也很難就這些計劃達成協議，因為很難找到一個共同語言來描述各種情況和行為。第三，即使各方可以對未來情況進行計劃和協商，但是在出現糾紛時第三方（如法庭）對其無法證實。”[2]為此，Tirole將契約不完全的原因概括為三類交易成本，即預見成本、締約成本和證實成本[3]。可見，契約的不完全性是必然且經常的。

不完全契約會導致什么問題？Nur Syaimasyaza和Khairuddin總結了四個方面[4]：一是合同有缺口或漏洞[5]。實踐中合同缺口或漏洞將會導致道德風險、逆向選擇、合作失敗等。二是合同存在模棱兩可的條款[6]。即締約各方可能無法對不完全契約中含義模糊的條款達成一致，導致沖突和爭端。三是有額外的工作和變化[7]。契約執行過程中額外增加或者更改工作，可能會使交易的時間和成本等超支。四是合同重新談判問題[8]。為了解決契約不完全帶來的問題，大多數契約主體需要重新談判合同，然而再談判過程可能會成為私人利益的實現手段，導致額外資源的浪費。可見，不完全契約在實踐中必然導致無效投資，進而使締約各方都面臨風險。

面對契約不完全帶來的問題，主流學者認為可以采用的規避方式主要包括法律干預、賠償機制、治理結構、產權分配、再談判等。第一，就法律干預而言，Shavell等認為可以通過國家立法或者司法程序來彌補不完全契約造成的無效率，而且針對不同交易成本提出了相應的干預措施[9]，但是實際法律干預的前提是非常嚴苛的，如存在大量同質性案件、法庭具有信息和成本優勢等，這些條件在現實中基本不存在。第二，就賠償機制而言，法經濟學的研究認為，通過“期望損失賠償”和“信任損失賠償”可以彌補不完全契約的不足[10]，前者指違約方要補償對方關系內的機會收益，后者指違約方不僅要支付對方關系外的收益，還要補償對方所做的專用性投資。事實上，兩種賠償措施都可能導致過度投資，且要求相關變量可以證實。可見，這與法律干預又面臨相同的問題。第三，就治理結構而言，威廉姆森[11][12]基于交易費用思想分析認為，采用一體化組織結構，可以解決不完全契約下的敲竹杠問題，即用統一治理的關系契約代替單一的市場治理或第三方治理，有助于控制機會主義行為，減少交易費用，但是一體化之后的權力配置卻被忽略了。第四，就產權分配而言，哈特認為剩余控制權是解決契約投資效率的關鍵，將事后的控制權配置給投資或總產出相對重要的一方是有效率的[13]，即權力應該安排給重要的一方。第五，就再談判方式而言，Edlin和Reichelstein認為，契約既然存在不完全性，那么在自然狀態實現之后雙方再談判是不可避免的，通過再談判可以實現社會最優的專用性投資水平，即帕累托最優[14]。

PPP項目的核心是PPP合同，PPP項目的風險因PPP合同的不完全而凸顯。有別于傳統企業之間的合作，PPP項目具有合作主體多元、產品公共性強、合作周期長等特點。PPP合同是一個典型的不完全契約，即締結雙方都是有限理性，PPP項目的長期性導致合作雙方對未來或然情況無法預見，在PPP合同中約定雙方清晰權利義務的交易成本過高，以致PPP項目在不同階段會存在潛在風險[15]。一般而言，PPP項目在實踐中的風險因素很復雜，其主要包括以下幾類：一是政治風險，即因政策和行政體制改革而產生的風險，政府是其主要承擔者[16][17]；二是融資風險，即因招標失敗、支付匯率損失而產生的風險，由社會資本方承擔[18]；三是運營風險，即因項目建設不當或能力不足而產生的風險，也主要由社會資本方承擔。值得關注的是，目前相關研究主要集中于基礎設施領域，如城市軌道交通、高速公路、大型體育場館等，而公共服務領域的PPP項目風險研究才剛剛起步，如醫療保障[19]、污水處理等。同時，已有研究主要探討PPP項目存在的困境、影響因素和風險類型，缺乏基于不完全契約視角的PPP項目風險分析。

三、H市環衛一體化PPP項目運行情況及存在的主要風險

（一）H市環衛一體化PPP項目運行情況

H市是一座富有海濱自然風光的南方城市，而臟亂差的環境衛生卻與之格格不入。H市環衛一體化PPP模式，是借助城市“雙創”活動推開的，于2015年7月正式啟動。所謂環衛一體化PPP模式，是指基于H市環衛綜合一體化，政府與社會資本通過競爭性磋商，實行中長期的股權合作，政府按照服務質量支付服務費用的一種政社合作模式。具體而言，環衛一體化PPP項目（見表1）通過政府與社會資本合作成立項目公司，由項目公司承接轄區內的環衛管理和服務，包括清掃保潔、垃圾收運、公共廁所運營、環衛設施建設與管理，實現“掃、收、運、處”無縫鏈接的全覆蓋式的環衛作業、環衛服務與環衛治理等一體化。H市通過環衛一體化PPP項目，力圖促進各部門之間的溝通協調，提高環衛管理水平和服務質量，解決長期以來環衛功能配套落后問題，構建H市“大環衛”格局，切實推進公共服務的供給側改革。H市環衛一體化PPP項目覆蓋了XY區、LH區、QS區和ML區等所有市轄區，全市清掃保潔面積約6248萬平方米，水岸線約160公里，針對主次干道、背街小巷、城中村、墻到墻等全面實施機械化清掃，人機結合常態化。

首先，就政社合作而言，H市保稅區開發建設總公司作為政府方代表，與H市市政市容委、各區政府、各社會資本方分別簽訂H市環衛一體化PPP項目協議，政府以國有資產評估作價方式入股，與社會資本方成立項目公司。其中，政府資產入股占30%，社會資本占70%，形成多元投資、多方參與的管理體系。其次，就資源投入而言，截至2016年8月30日，四家項目公司已到位注冊資金約2億元，總投入經費約6億元。人員方面，各項目公司全員接受原環衛員工共7281人，擴招3477人，現共有員工10758人。設施方面，全市新增各類環衛大型機械作業車449輛，各類垃圾桶約13864個，新建環衛基地3個，環衛機械作業率由19%提升至60%以上。再次，就項目合同而言，社會資本方向政府提供總金額為1200萬元的履約保函，以確保經營期內合同的有效性。15年合約期滿后，社會資本方向政府無償移交項目設施資產。政府主要的責任是授予社會資本方特許經營權，并協助社會資本方做好環衛基地選址、融資、注冊的文件，以及每個季度對環衛服務情況進行監督考核并打分，根據打分結果向社會資本方支付相應的服務費用。最后，就服務模式而言，H市環衛一體化通過轉變政府職能，改變原有作業模式，實行管干分離，解決環衛服務中的界限不清、職責不明等問題。同時，融入先進服務理念，積極引入互聯網手段，啟動環衛智慧云服務系統，大幅度拓寬作業范圍，切實提高了環衛服務質量和管理效率。

表1 H市環衛一體化PPP項目情況（資料來源：根據實地調研資料整理所得）

（二）H市環衛一體化PPP項目存在的主要風險

第一，不可抗力風險。H市環衛一體化PPP項目中的不可抗力風險分為可控的和不可控的兩種。H市是臺風、風暴多發地帶，此類事件是可控的不可抗力風險。在2013年春節“萬綠園燈展”、2015年“府城鎮換花節”、2016年“莎莉嘉”臺風、每年一度的“三角梅花展”和端午節“洗龍水”等緊急事件或重大節日慶典中，社會資本方都能迅速組織員工，短時間內恢復環衛正常狀態。面對可控的不可抗力風險（如臺風），政府可以通過最低成本有效管理風險并轉移風險。然而，面對其他隨機性的重大自然災害或者事故時，社會資本方能否從容應對便無法保證。在H市環衛一體化PPP項目中，發生不可控的不可抗力風險時，一般由社會資本方承擔突發應急事件、大型檢查、重大活動等的環衛應急保障。政府則將大部分風險無條件轉移到社會資本方。由于社會資本方在簽訂契約前可能存在隱瞞信息的情況，政府無法預知社會資本方實際的風險承擔能力，當未來發生風險時政府也就無法把握社會資本方的反應與行動。同時，合同中不可抗力事件的處理程序缺失，單單依靠社會資本方制定的緊急預案，缺乏必要的風險保障制度，不可抗力風險很難得到有效防范。

第二，誠信風險。PPP項目簽訂的契約具有長期性，政府和社會資本方要維持長久的合作關系，誠信是其基礎和前提。但是，契約的不完全性可能導致雙方背離契約內容。在契約執行過程中，如果缺乏相應的懲戒和賠償機制，一旦某一方失信，則另一方將處于弱勢地位，很難維護自身利益，進而使PPP項目難以為繼。環衛一體化PPP合同的不完全性導致誠信風險有兩個：一是環衛服務范圍和服務價格的變化。時間跨度較長的特許經營期內，必然會出現環衛服務面積或者數量的變化以及服務價格的調整，這也是不完全契約的特點之一。當環衛服務范圍和價格變化，主動權掌握在政府方，社會資本方難以追求利益最大化。政府部門的目標是最大多數人的最大利益，以及解決公共服務供給的資金短缺問題，而社會資本方的目標是自身利潤最大化，二者之間的張力必然存在。政府的公益性和社會資本的逐利性實難調和，在未來不可預見且理性有限的情況下，雙方違背承諾的道德風險不可避免。二是政府和社會資本方信息不對稱。在PPP項目中，由于資產專用性的存在，雙方將處于一種雙邊壟斷的關系狀態。社會資本方可能利用其信息優勢，對政府部門“敲竹杠”，如利用掌握的信息和專用性資產，來要挾政府部門提高服務費以獲取更大利潤。當然，政府也可利用其信息優勢，不斷地修改合同，對社會資本方提出更高要求，通過政策或體制改革來干預社會資本方的經營管理，從中謀取利益。信息不對稱造成雙方失信行為，不僅損害了各自的利益，嚴重時甚至威脅到PPP項目的穩定運行。

第三，財政風險。財政風險是指因政府對沒有營利性的PPP項目進行財政上的直接或間接補貼或支持，導致項目失敗或違約，進而對政府財政造成巨大負面影響。H市環衛一體化PPP項目的財政風險，主要體現為財政支出的可持續問題，政府信用擔保方面的問題未凸顯。數據顯示，2014年H市環衛局支出總計2.59億元，2015年7月實施PPP項目后政府每年支付總額達8.99億元，與2014年環衛支出相比翻了三倍。截至2016年8月30日，四家項目公司已到位注冊資金約2億元，總投入經費約6億元，收到政府撥付的服務費約3.33億元，占應撥付服務費的57.62%，政府項目服務費因故無法按時全部撥付。可見，在H市PPP項目中，政府財政支付能力的可持續已存在困難，PPP項目的財政風險已初顯端倪。同時，社會資本方也將面臨巨大的資金風險，即H市環衛一體化PPP合同并未提及政府延遲或無力支付費用時，如何解決資金問題。經營期內，社會資本方若未履行合同義務，則政府有權兌取1200萬的履約保函。若政府違約不支付服務費用或者一再拖延付費時間，社會資本方沒有任何保障機制。社會資本方墊付的大量資金將難以回收，進而造成PPP項目公司內部資金短缺，影響PPP項目的正常運作。

第四，運營風險。就H市環衛一體化PPP項目而言，契約雙方在長期運營過程中主要存在設備、人員、效率等方面的風險。從環衛設備方面來看，PPP項目長期運營，對大型機械更新換代、工具配置、基礎設施建設及維修、智能平臺升級、技術開發等方面都有要求。合同中指明“項目公司自行承擔投資、融資及運營維護”，然而目前出現諸多問題，如京環公司、京蘭公司、玉禾田公司出現轉運站運力不足、垃圾分離處理設施不配套等問題，龍馬公司出現環衛基地不足現象。從環衛人員方面來看，由于“項目公司必須無條件全員接收原有人員”，出現了勞資關系處理、運營管理模式優化、員工培訓等問題。如龍馬公司存在事業編工作人員、原環衛大隊外派人員等人力資源的聘用、晉升等突出問題，且一直未能解決。從環衛服務效率方面來看，H市環衛PPP項目面臨較大的監管難題，即無法對政府和社會資本方進行長期有效的監管，目前合同中只規定了環衛服務的監管機制。總之，H市PPP項目的運營困難重重，長久下去可能會激發雙方的矛盾，進而降低環衛服務質量和服務效率。

一般而言，當PPP項目運營存在缺陷時，契約雙方需通過再談判簽訂協議。在再談判過程中，擁有專用性資產的社會資本方極有可能會出現敲竹杠行為，增加再談判過程的話語權和談判力。事實上，從H市簽訂的PPP項目合同來看，解決運營過程中出現的矛盾和爭端的手段是“本著相互諒解、信任、平等互利的原則充分協商”，以及“向協議履行地有管轄權的人民法院提起訴訟”。PPP合同條款中未建立“再談判”的具體規則和方法，再談判機制的缺失為項目運作埋下了深深的隱患，政府可能會在后續談判中拖延，社會資本方將面臨政府決策冗長的困境，進而加劇運營風險。

四、不完全契約視角下PPP項目風險的規避策略

（一）建立健全風險分擔機制

政府與社會資本方的風險分擔主要是通過權利義務的界定和付款機制的確定來實現的[20]。健全的PPP項目風險分擔應包括初步識別風險、風險談判、風險跟蹤和再分配等階段。初步識別風險主要由政府主導，聘請專業咨詢機構進行科學有效的分析評估，初步判斷可控風險和不可控風險。風險談判需要根據社會資本方的抗風險能力、實際收益率、財政的長期承受能力等確定風險分配和風險補償價格明確權利義務邊界、交易條件邊界、履約保障邊界和調整銜接邊界，雙方達成一致后簽訂契約。謹防政府和社會資本方由于信息不對稱產生的投機行為，導致交易成本增加。風險跟蹤和再分配需要契約雙方及時跟蹤項目，觀測項目發生的變化以及未識別的風險，運營風險很大一部分需要在這個階段解決。建立健全再談判的規則和方法，根據風險的性質，將風險交由最有控制力的一方承擔，實現最優的專業性投資水平。結合H市PPP項目的情況來看，目前最關鍵的是風險識別和風險談判環節脆弱，專業評估機構的引入缺乏競爭，風險評估缺乏專業性，相關規則不健全。為此，需要在建構相關制度的基礎上，分步完善風險分擔機制。

（二）合理配置剩余控制權

剩余控制權是應對PPP項目不確定性和契約不完全性的一種手段。通過事前將產權分配給投資重要的一方，可以提高其再談判過程中的外部選擇權和談判力，減少敲竹杠行為，實現次優效率[2]。在H市環衛一體化PPP項目中，剩余控制權歸政府所有，因此政府的談判力更強，得到的利益就越多，但是這種分配方式減少了社會資本方的投資激勵和外部選擇權，無法實現整個PPP項目投資激勵最大化。最優剩余控制權配置，受到初始契約中規定的收益分配方案、合作雙方的技術因素、雙方對合作最終收益預期的樂觀程度等制約，不同情形下的最優剩余控制權配置范圍應有差異。在H市環衛一體化PPP合同中，合理配置剩余控制權，需根據不確定性事件的類型和影響程度，在政府和社會資本方之間做動態調整，剩余控制權不應由政府或者社會資本方單獨擁有。社會資本方的技術水平、管理能力、投資額度，以及政府的協調、監管能力都應作為剩余控制權配置比例的參考依據。

（三）完善法律法規體系

通過完善的法律法規體系，規定PPP項目中政府和社會資本方的權利和義務，彌補簽訂契約時信息不準確以及難以觀察而導致的契約不完全問題。完整的效力高的法律法規體系是具有規模效應的，有助于解決PPP項目中多次出現而未解決的問題。H市PPP項目面臨的制度缺失，實際上屬于國家層面的法律體系建構問題。當前，我國缺乏一套針對PPP項目的完整的法律法規體系，現有的規范性文件法律效力不高，雖然發改委頒布了《PPP項目通用合同指南》，財政部發布了《PPP項目合同指南（試行）》，但仍局限在部委的層面，操作程度低，PPP合同的法律建構缺乏國家層面的統一性和權威性。鑒于此，國家應自上而下統一設計完善的法律體系，對現存法律矛盾的地方進行研判，結合PPP實踐的經驗教訓以及外部大環境慎重修正，保證法律體系的延續性和可預見性。在法律層面上，對政府部門和社會資本方需要承擔的責任和風險以及相應的利益，做出明確的界定和統一的規范。PPP項目的法律法規既要充分維護締約雙方的權益，又要約束雙方的行為，減少不完全契約中存在的風險，提高合作雙方的積極性，體現PPP模式的“風險共擔”和“利益共享”原則。

（四）積極引入第三方干預和賠償手段

第三方干預是指在PPP合同違約時引入法庭或其他法律中介機構的法律干預。該做法借鑒了法經濟學的理念，即通過法律干預彌補PPP合同不完全性導致的效率損失。如果因為締約成本導致契約不完全，國家可以采用司法解釋或判例提供某種“默許規則”，以規范當事人的行為。如果因為預見成本太高，可以區分締約方是否做到信息對稱，信息不對稱則第三方機構（如法庭）可以強迫信息優勢者披露信息，信息對稱則第三方機構需在激勵和保險之間權衡。另外，在司法干預的基礎上，可以適當引入賠償手段彌補契約不完全。如果因為證實成本太高，由于締約方不可能把不可證實的條款寫入契約，則應基于可證實的條款強制執行。目前，H市PPP項目缺乏第三方的法律干預機制和賠償機制，尤其在PPP相關法律法規尚不完善的情況下，H市PPP項目合同的不完全急需第三方干預和賠償手段來彌補。

（五）加強對項目的有效監管

由于不完全契約容易產生投機行為，執行過程中存在額外的變化，另外PPP項目關涉公眾利益甚或民生福祉，涉及金額巨大，所以監督環節至關重要。為此，H市政府需完善監管體系，建立公正獨立的環衛監管機構，劃清職責界限，有效防控契約不完全導致的風險。一要構建包括政府、社會資本方、公眾和第三方機構的多元化監管主體。有效監管的最好方法就是公開透明，服務主體接受多方監督，實現權力分享，提高服務質量。二要明確監管內容。PPP項目的監管內容主要包括服務質量和資金使用。為此，需要建立合理的環衛質量標準和環衛價格調整機制，正確評判社會資本方在履約中的行為，及時跟進政府付費情況，保障社會資本方的利益。三要優化監管手段。H市政府可以結合現有的智能環衛管理平臺，運用大數據處理技術和云計算，建立統一的公共服務績效管理系統，打通政府、社會資本方及公眾的溝通渠道，推進大數據支撐下的環衛治理變革。

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