系統論視閾下易地搬遷脫貧研究

（中共中央黨校研究生院，北京100091）

易地搬遷是實施精準扶貧脫貧攻堅的重點內容之一。2017年的政府工作報告中安排的年度農村減貧任務是1000萬以上，其中易地扶貧搬遷要完成340萬人①，占比超過30%，這說明易地搬遷在精準扶貧脫貧攻堅階段具有舉足輕重的作用。

一、系統論視閾下易地搬遷脫貧的理論模型

易地搬遷脫貧，一定意義上而言是一個貧困人口流動與遷移的過程。從古典經濟學起，經濟學者就對人口易地遷移的現象進行了廣泛而深入的研究，形成了諸多有代表性的理論。17世紀的英國古典經濟學家威廉·配第在其著作《政治算術》中指出，從事制造業、商業活動比從事農業活動能獲得更多的收入，產業間收入的相對差異將促使人口向更高收入的部門轉移。馬爾薩斯在分析游牧民族的遷徙歷史中強調，人口增殖速度快于生活資料增長速度形成的人口壓力是人口遷移的主要原因。庫茲涅茨在他的研究中說明了，不同地區之間的人口遷移是地區間經濟發展不平衡導致就業機會不均等而產生的。[1]（P25）此外，還有學者從資本流動、勞動生產率、成本-收益等角度對人口遷移進行了理論闡述。然而，用這些理論中的任何一個來分析和研究貧困人口的易地搬遷脫貧可能都具有一定的局限性，因為易地搬遷脫貧是一項復雜的系統工程，貧困人口順利實現易地搬遷脫貧不是某一個因素單向線性作用的結果，而是多重因素共同促成的。

本文提出一個易地搬遷脫貧的系統理論模型，如圖1所示。橫軸x軸為生存及發展水平，由左向右表示生存與發展水平越來越高；左側縱軸y1軸為系統有序度，從下到上表示系統有序度逐漸優化；右側縱軸y2軸為制約因素，自下而上表示制約因素越來越復雜。由圖1可概括出易地搬遷脫貧系統理論模型研究的主要內容：

圖1 易地搬遷脫貧的系統理論模型

一是易地搬遷脫貧系統的構成。系統是由若干關聯的事物依據某種方案，有計劃、有目的、有秩序地組成的復雜統一體，這些若干關聯的事物也稱為子系統。易地搬遷脫貧系統由貧困人口、貧困人口遷出地和貧困人口遷入地三個子系統構成，其中貧困人口遷出地為資源承載力嚴重不足、公共基礎設施和基本公共服務嚴重滯后且建設成本高、地質災害頻發高發、國家禁止及限制開發等“一方水土養不起一方人”的地區，貧困人口遷入地為生活生產條件良好、公共基礎設施與基本公共服務比較齊備的地區。精準扶貧脫貧攻堅階段，易地搬遷脫貧的目標是700萬左右②的建檔立卡搬遷貧困人口能從遷出地順利搬出，并能在遷入地實現脫貧發展。貧困人口、貧困人口遷出地和貧困人口遷入地圍繞著這個目標，有序、有方向性地組成了易地搬遷脫貧系統。

二是易地搬遷脫貧系統有序運轉的動力。系統論研究的重要內容之一是系統從無序向有序，從低級次序向高級次序轉化的規律[2]（P57），這就說明了構成系統的各個子系統不是處于雜亂無章的無序或低級次序狀態，而是圍繞著系統的目標，在相應的組織形式下進行有序運轉。在這個運轉的過程中，系統有序度不斷提高、升級與優化。系統有序度升級優化表明系統的整體功能得到增強，各個子系統從整體功能得到強化的系統中獲得的效益也將增加，因而他們都具有促進系統有序度升級優化的相應動力。用系統論來分析和研究易地搬遷脫貧，其系統有序度主要用易地搬遷脫貧的經濟效應、社會效應與生態效應來綜合衡量。如圖1所示，貧困人口從生存及發展水平較低的遷出地向生存及發展水平較高的遷入地搬遷，并在遷入地實現脫貧發展，是一個由低級次序向高級次序轉化，系統有序度不斷優化的過程。這即表明易地搬遷脫貧產生了良好的經濟效應、社會效應與生態效應，并且貧困人口、貧困人口遷出地和貧困人口遷入地都具有促進這些良好效應產生的相應動力，比如貧困人口實現了異地脫貧發展，貧困人口遷出地保護了生態環境，貧困人口遷入地投資需求增加，等等。

三是制約易地搬遷脫貧系統有序運轉的因素。系統論研究的另一項重要內容是如何保持系統的穩定性。如果存在著影響系統穩定性的因素，可能致使系統難以有序運轉。或者，即使系統能夠有序運轉，因不穩定因素的影響，也可能導致這種運轉偏離其正常軌道，難以保持持久。貧困人口從遷出地到遷入地的易地搬遷脫貧，既不是一個生存及發展水平得到提升而沒有制約因素的過程，也不是一個制約因素無限復雜而生存及發展水平沒有得到提升的過程，而是一個生存及發展水平得到提升，同時具有一定制約因素的過程，如圖1中EI所示。但是，制約因素的增加會加大易地搬遷脫貧的難度，進而影響系統的穩定性，而這又不利于貧困人口的易地搬遷脫貧。

因此，用系統論研究易地搬遷脫貧，不僅要讓貧困人口、貧困人口遷出地和貧困人口遷入地釋放他們各自的動力，促使易地搬遷脫貧系統有序度不斷優化，還要讓他們克服一些制約因素，降低易地搬遷脫貧的難度，保持系統穩定性，使其持久有序運轉。

二、系統論視閾下易地搬遷脫貧的主要動力

貧困人口、貧困人口遷出地和貧困人口遷入地三者實施易地搬遷脫貧，是一個系統有序度不斷升級優化的過程，是一個經濟效應、社會效應與生態效應不斷得到優化的過程。他們都具有促進易地搬遷脫貧系統有序度優化，使其產生良好的經濟、社會與生態效應的動力激勵。

（一）基于貧困人口角度的動力

實施易地搬遷脫貧的根本出發點與落腳點是讓貧困人口從生存及發展水平較差的“一方水土養不起一方人”的地區搬遷至生存及發展水平較好的“一方水土養得起一方人”的地區，進而實現脫貧發展。作為易地搬遷脫貧的重要子系統之一，貧困人口具有最直接、最充足的動力來促進整個系統有序運轉與系統有序度升級優化。

一方面是生存動力。實施易地搬遷脫貧的貧困人口，要么生活在荒漠化、邊遠高寒、深山石山、水土與光熱條件難以滿足日常基本生活生產需要的地區，要么生活在地質災害頻發、地方病高發、國家禁止或限制開發的地區。這些地區的突出特點是生態環境較為惡劣，公共基礎設施與公共服務供給水平低下。實施易地搬遷脫貧，將貧困人口從這類地區搬至遷入地，通過建設移民新村集中安置、行政村就近安置、結合新型城鎮化建設安置，不僅使他們獲得了更安全的生活環境，還讓他們享受到了更好的公共基礎設施條件、更高層次的基本公共服務與社會保障水平，進而獲得了比搬遷前要優越得多的生存環境。可以說，搬遷前后生存環境質的改變是貧困人口進行易地搬遷的重要動力之一。

另一方面是脫貧發展動力。貧困人口之所以貧困的一個重要原因是遷出地沒有足夠的自然資源供他們從事生產，沒有必要的教育資源、技術培訓提升他們發展生產的能力，沒有較為完善的就業市場給他們提供就業機會。遷入地優質的生存條件只是激勵貧困人口易地搬遷的前提，能否獲取良好的脫貧發展條件是貧困人口實施易地搬遷的關鍵動力，因為這直接關系到他們能否實現脫貧與發展。在易地搬遷脫貧實踐中，實際情況是集中安置的貧困人口，既可以利用遷入地的資源稟賦優勢，自行從事種養業、農產品加工與服務業、休閑農業等產業活動，也可以參與農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的產業生產活動；城鎮附近安置的貧困人口，利用新型城鎮化建設契機，除可以到勞動密集型行業就業外，還可以從事入行相對較易的餐飲、物流等現代服務業。相比之下，遷出地從事這些產業生產的資源與機會就要稀缺得多。這表明實施易地搬遷使貧困人口獲得了良好的脫貧發展條件，他們具有脫貧發展的動力激勵。

可見，貧困人口從遷出地向遷入地搬遷，既改善了生存條件，又獲得了更好的增產增收條件，可以實現脫貧發展，產生了良好的經濟效應與社會效應。他們具有促進易地搬遷脫貧系統有序運轉，并不斷提高其有序度的動力。

（二）基于貧困人口遷出地角度的動力

精準扶貧脫貧攻堅階段的一項基本要求是要在脫貧發展中保護生態，在生態保護中實現脫貧發展，從而達到脫貧發展與生態保護的共贏。作為易地搬遷脫貧系統的重要組成部分，貧困人口遷出地具有保護生態和在保護生態中提高土地利用率、發展產業的雙重動力。

一方面是保護生態的動力。需要通過易地搬遷來實現脫貧發展的貧困人口基本生活在自然災害頻發、土地貧瘠等生態脆弱區和國家禁止或限制開發的重點生態功能區。將貧困人口從這些區域中遷出，本身就有助于緩解遷出地的生態壓力，遏制原本就已較為脆弱的生態環境進一步惡化。另外，生態資源是有限的，當代人不能只顧滿足自己的需要，而不顧后代人滿足需要的權利。為了讓后代人擁有同等的機會享有生態資源，生態脆弱區、重點生態功能區等遷出地具有將居于這些地區的貧困人口遷出的動力。

另一方面是在保護生態中提高土地利用率、發展產業的動力。在我國易地搬遷脫貧實踐中，有相當一部分的貧困人口是在同一鄉鎮內就近搬遷。安置貧困人口與貧困人口從事產業生產，都需要一定數量的土地，這將造成當地土地資源供應緊張。在貧困人口搬至遷入地后，遷出地對廢棄宅基地、廢棄耕地、棄用牧場等不合理利用、低效利用的土地實施水土保持、牧區治理等生態工程建設，將盤活土地存量、增加土地數量、提高土地質量。進一步而言，在遷出地生態系統可承載范圍之內，利用這些整治過的土地從事農、林、牧業生產，在一定程度上能緩解易地搬遷貧困人口從事生產用地需求壓力。還可以利用這些土地發展休閑農業、生態觀光等生態旅游業，既加強了遷出地的生態保護，又吸納了易地搬遷貧困人口就業。所以，貧困人口遷出地有在保護生態中提高土地利用率、發展產業的動力。

（三）基于貧困人口遷入地角度的動力

不僅貧困人口、貧困人口遷出地具有促進易地搬遷脫貧系統有序運轉的動力，貧困人口遷入地也具有相應的動力促進易地搬遷脫貧系統有序運轉，其動力主要體現在遷入地經濟增長方面。從需求方面看，遷入地安置貧困人口，住房建設，電力、通信等基礎設施建設和衛生機構、中小學學校等基本公共服務設施建設將從投資需求方面拉動遷入地經濟增長。同時，易地搬遷貧困人口的日常生活與生產也會增加遷入地的消費需求。從供給方面看，貧困人口搬至遷入地后，將為遷入地勞動密集型服務業、消費型服務業等產業提供豐富的勞動力資源。為妥善安置貧困人口和供應他們從事生產的用地需求，國土資源部在用地政策上會向遷入地適當傾斜，這將增加遷入地的土地供給。另外，為提高易地搬遷貧困人口的就業數量與質量，遷入地將會同相關企業、培訓機構對他們進行技能、知識培訓，這必將提高遷入地的人力資本存量。可見，貧困人口遷入地為促進自身經濟增長，有促進易地搬遷脫貧系統有序運轉的動力。

三、系統論視閾下易地搬遷脫貧的制約因素

盡管貧困人口、貧困人口遷出地和貧困人口遷入地都具有一定的動力促使易地搬遷脫貧系統有序運轉，但是在實踐中，他們也各自都存在著一些制約因素影響系統有序、穩定、持久地運轉。這些不利因素的存在，使得貧困人口易地搬遷脫貧難度增大，難以產生預期的良好的經濟、社會與生態效應，或者即使產生了一定的經濟效應或社會效應，也可能會因為貧困人口的返貧，使得這種效應難以持久保持。

（一）基于貧困人口角度的制約因素

易地搬遷不但使貧困人口的生活、生產場所在空間位置上發生了變化，還讓他們的生活、生產方式及與此相關的社會結構、民族文化等發生了變化，由此需要貧困人口適應易地搬遷后的生活與生產方式、社會與文化結構。但是，在我國易地搬遷的實踐中，貧困人口異地生活適應、生產適應、社會適應、文化適應都可能對易地搬遷脫貧形成一定的制約。

一是生活適應制約易地搬遷脫貧。貧困人口實施易地搬遷，雖然搬遷后生活條件要遠好于搬遷前，但之前穩定的生活方式也發生了較大變化。在定居方式上，部分年紀較大的貧困人口長年生活在山區、牧區，習慣了大空間的散開的定居方式，難以適應搬遷后較為集中的定居方式。在飲食結構上，從搬遷前的較為單一的飲食結構向搬遷后的多元化飲食結構轉變，部分貧困人口還是有些難以接受。在生活成本上，由于從自給自足轉向市場交換，搬遷后貧困人口的日常生活消費支出大幅提升；對于集中安置的貧困人口，他們還要承擔相應的物業管理費用；有些貧困人口為了盡早、盡快融入遷入地新的生活環境，不可避免地增加了社會應酬支出，這些都將加重貧困人口搬遷后的生活負擔。

二是生產適應制約易地搬遷脫貧。貧困人口易地搬遷的根本宗旨是要實現脫貧發展，而這取決于他們搬遷后的生產狀況，包括生產經驗、生產能力及依靠生產取得的收入等。易地搬遷后，貧困人口的生產方式由自給種植、圈養的小農生產轉為規模化、產業化、綠色化的現代農業生產，大部分貧困人口因缺乏現代農業生產經驗，難以習慣這種生產方式的巨大轉變。另外，從事現代農業生產還需要一定的技術能力，貧困人口因受教育機會與程度的限制，普遍缺乏生產技能。并且，掌握生產技能不是一朝一夕的事，他們也較難在短期內就掌握足夠的生產技能。即使少部分貧困人口在搬至遷入地后掌握了一定的生產技能，但是他們從事的生產大多位于產業鏈的低端，這就意味著他們從生產中獲得的收入不高。

四是文化適應制約易地搬遷脫貧。貧困人口在遷入地的適應，不僅包括基本生活與生產的物質適應，還涉及精神文化適應。一般而言，先是物質層面的適應，而后才是文化層面的適應，并且，相對而言物質層面的適應要更加容易。精準扶貧脫貧攻堅階段，實施易地搬遷脫貧的貧困人口中有相當一部分人是少數民族。對少數民族貧困人口來說，他們更愿意、更渴望與同民族的居民共同生活，一起從事生產，因為他們的宗教信仰、民族傳統、文化習俗一致。此外，易地搬遷中的中老年貧困人口，他們內心深處更向往靜謐的山村，較難習慣城鎮的喧鬧與浮華，由此產生了鄉村文化與城市文化的沖突。

（二）基于貧困人口遷出地角度的制約因素

貧困人口遷出地是易地搬遷脫貧系統的三個組成子系統之一，只有這個子系統啟動且有序、良好運轉時，才能促進整個系統順利運轉。但是，貧困人口遷出地也有可能產生一些制約易地搬遷脫貧系統穩定、有序運轉的消極因素，進而影響貧困人口易地脫貧。

一方面是易地搬遷政策宣傳不到位。精準扶貧脫貧攻堅階段，易地搬遷的貧困人口大致可以分為自愿搬遷和非自愿搬遷兩類。自愿搬遷貧困人口，他們渴望改變貧窮落后的狀況，能夠積極主動地了解與學習易地扶貧搬遷規劃、生態補償方案等國家與地方政府的易地搬遷相關政策，從而對搬遷后的生活、就業、子女教育等有一個較為清晰的認識，這使得他們搬遷后能與遷入地社會進行較好的融合。非自愿搬遷貧困人口，有的是“金窩銀窩不如自家狗窩”的觀念較為濃重，有的是不愿改變傳統民族習慣，有的是擔心難以適應遷入地的生活，等等。他們不愿搬離故土，因而缺少對易地搬遷政策、遷入地基本信息的了解。但是，有些遷出地不能夠與非自愿搬遷貧困人口進行良好的溝通，對易地搬遷政策的宣傳與解釋也較為粗糙，造成信息不對稱，使得部分非自愿搬遷貧困人口難以對搬至遷入地后的安置方式、就業方式等作出合適的選擇，導致他們搬遷后存在各種適應性問題。

另一方面是易地搬遷政策制定、執行、落實等方面存在著系列制約因素。遷出地實施易地搬遷的動力之一是保護生態，因而生態補償政策在易地搬遷脫貧中具有重要作用。但是，部分遷出地的生態補償政策的內容只涉及貧困人口搬遷后的安置與日常生活，沒有把他們發展生產、提升技能的資金需求納入具體政策補償范圍內。相關研究中也已指出，生態移民中忽視了促進貧困人口生計可持續發展的政策提供[3]。由于缺乏這方面的政策供給，使得部分貧困人口在搬出草地、林地等國家重點生態功能區后，到了季節又返回去“靠草吃飯”“靠山吃飯”。除政策制定不完善之外，遷出地在易地搬遷政策的執行與落實方面也存在一些制約因素，比如貧困人口搬離遷出地程序復雜；部分遷出地各職能部門執行易地搬遷政策步調不協調，互相推諉；有些遷出地在落實相關政策時，發生了虛報冒領、截留、挪用、貪污易地扶貧搬遷資金的違紀違法行為。

（三）基于貧困人口遷入地角度的制約因素

精準扶貧脫貧攻堅階段，易地搬遷脫貧不僅要讓貧困人口從遷出地搬得出來，還要保證他們能在遷入地穩得住、能脫貧致富，由此可看出遷入地在促進易地搬遷脫貧系統穩定運轉中的重要地位。然而，遷入地在安置貧困人口和幫扶貧困人口脫貧發展兩方面都有做得不到位之處。

遷入地存在著安置貧困人口的不恰當方式。實踐中，遷入地主要采取的安置方式有行政村內就近安置、建設移民新村集中安置、依托小城鎮或工業園區安置、鄉村旅游區安置、插花安置等。多樣化的安置方式應當可以滿足貧困人口搬遷后的多樣化需求，但是，事實卻并非如此。相關學者通過對三江源地區生態移民進行研究后得出的結論是，該地區移民對異地安置不滿意（差或者很差）的程度高達64.8%[4]。導致貧困人口對遷入地安置方式不滿意的主要原因有：貧困人口安置地住房及配套基礎設施的建設，教育、娛樂、社會保障等公共服務供給未能充分顧及貧困人口的需求；有些貧困人口安置地離遷入地行政中心較遠，管理成本太高，遷入地政府疏于管理；貧困人口在安置地沒有獲得相應的土地資源、資金、技能從事生產，增產增收困難。

遷入地在幫扶貧困人口脫貧發展的過程中，有做得不到位之處。易地搬遷的根本目的是要讓貧困人口在遷入地實現脫貧發展，其中從事產業生產是貧困人口脫貧發展的最主要途徑。一方面，貧困人口可以利用遷入地資源稟賦優勢自行從事種植業、養殖業等產業生產，不過，這種生產方式可能受到土地資源不足的制約。因為在新型城鎮化建設的大背景下，遷入地更愿意將有限的土地資源投入到城鎮化建設中，投入到經濟效益更好的產業中。還有，遷入地原住居民為了自身利益，也不愿將有限的土地分一部分給易地搬遷貧困人口。另一方面，貧困人口可以與農業產業化龍頭企業、種養大戶等新型農業經營主體合作，或到現代農業園區、農產品加工業等企業中從事產業生產。然而，貧困人口在遷入地從事這種類型的產業生產除了面臨技能不足、市場信息不對稱等問題外，更突出的問題是，難以與新型農業經營主體、現代農業園區等相關單位形成具有法律保障的利益共同體。

5例硬膜下積液自行吸收，7例演變為慢性硬膜下血腫；前者的積液量少于后者[(26.4±14.6)mL vs(80.0±52.3)mL, P=0.002]。演變為慢性硬膜下血腫的7例患者中，5例因血腫厚度>1.5 cm、出現顱高壓或神經功能障礙而進一步行鉆孔引流術；鉆孔手術平均于夾閉術后(9.1±3.8)個月(4～20個月)進行。進一步分析發現，硬膜下積液量越大，其演變為慢性硬膜下血腫的比例越高，慢性硬膜下血腫后須行鉆孔引流手術治療的比例也越高(表2)。

綜上所述，貧困人口、貧困人口遷出地、貧困人口遷入地三個子系統在易地搬遷脫貧中都存在著制約系統有序、穩定運轉的系列不利因素。這些因素的存在，既可能導致部分貧困人口遷回原居住地，也可能致使部分貧困人口易地搬遷后陷入“貧困陷阱”，還可能讓部分貧困人口進入城市貧困群體行列。不管出現何種現象，都說明了在這些不利因素的作用下，易地搬遷脫貧系統已偏離了其正常運轉的軌道。這種不正常、不穩定的運轉，將降低易地搬遷脫貧系統的有序度，進一步增加易地搬遷脫貧的難度。

四、系統論視閾下易地搬遷脫貧的實現路徑

精準扶貧脫貧攻堅階段，貧困人口、貧困人口遷出地、貧困人口遷入地具有促進易地搬遷脫貧系統有序、穩定運轉的相應動力，但也各自都存在著一些不利因素制約著系統穩定運轉，使貧困人口易地搬遷脫貧難度增大。因此，從系統論角度研究易地搬遷脫貧，就是要保持三個子系統實施易地搬遷脫貧的動力，并克服其不利因素，降低易地搬遷脫貧的難度，進而產生良好的經濟效應、社會效應與生態效應。

（一）構建易地搬遷脫貧的合理機制

貧困人口、貧困人口遷出地、貧困人口遷入地三個子系統之間形成合理的易地搬遷脫貧機制，可以明確各自分工，相互配合與協作，有條不紊地實施貧困人口的易地搬遷和脫貧發展。

一是保障貧困人口順利遷出。貧困人口遷出地要加大國家易地扶貧搬遷政策的宣傳力度，主動、耐心地與貧困人口（尤其是非自愿搬遷貧困人口）進行溝通交流，通過易地搬遷脫貧的典型示范來引導他們積極搬遷、主動搬遷。安居才能樂業，住房保障是根本。貧困人口遷入地要按照保障基本、安全適用的要求建造貧困人口住房，并合理確定住房建設面積，以確保他們不因住房建設而負債及影響脫貧。同時，在遷入地為貧困人口配備水電、網絡、垃圾處理站等基礎設施，改善他們的生活條件，提升他們的生活質量。進一步而言，保證貧困人口享有與遷入地居民同等的教育、文化體育、衛生等基本公共服務和養老保險、醫療保險等社會保障。此外，遷入地相關教育機構、社會公益組織要在充分尊重貧困人口宗教信仰、民族文化的前提下，幫助他們解決社會適應、文化適應的問題，以使他們更好地融入遷入地社會。

二是妥善合理安置貧困人口。貧困人口的安置方式對于他們在遷入地的生活、生產等具有重要影響，不同的安置方式會產生不一樣的減貧效果，相關學者的研究已證實了這一點[5]。不同的貧困人口，致貧因素、貧困程度、自我發展能力各不相同，這使得他們對安置方式的需求也不盡相同。遷入地要充分尊重貧困人口的意愿，根據他們對住房及其配套基礎設施、基本公共服務、就業、產業發展的需求，盡可能地匹配適合的安置方式，妥善合理地安置他們。除此之外，遷入地還要充分利用其有限的地域空間、資源、產業等不斷創新安置方式，豐富安置方式供給，以匹配貧困人口的多樣性需求。

三是促進貧困人口脫貧發展。貧困人口可立足遷入地資源特色，堅持“宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜生態旅游則生態旅游”的產業精準選擇思路和市場導向原則，著重發展具有市場需求的產業。遷入地要因地制宜地發展商貿物流、鄉村旅游、休閑農業等貧困人口參與度高、入行快、受益面廣且生態效益良好的現代服務業，并引導他們優先雇用貧困人口。還有，遷入地要以就業為根本目標，以就業市場需求為導向，以愿意輸出勞務的貧困人口為對象，積極對接勞務輸入地，引導貧困人口進行勞務輸出，同時，對于愿意在城鎮落戶發展的貧困人口，勞務輸入地要盡責幫扶，推動他們有序市民化。另外，在貧困人口搬出后，遷出地要積極進行土地整治和生態修復，在生態系統允許的范圍內，發展適宜的生態產業，在發展生產中保護好生態。

（二）加大易地搬遷脫貧的支撐力度

通過對三個子系統的分析，制約易地搬遷脫貧系統有序、穩定運轉的因素較多，其中突出表現為資金、土地及技術對易地搬遷脫貧的支撐力度不夠。

加大易地搬遷脫貧的資金支撐力度。精準扶貧脫貧攻堅階段，易地搬遷脫貧的資源主要來源于中央預算內投資、地方政府債務資金、專項建設資金、低成本長期信貸資金、搬遷貧困戶自籌資金和地方自籌及整合其他資金[6]，其中搬遷貧困戶自籌資金不具有強制性，且不可因自籌資金過多而加大脫貧難度[7]。這些資金主要用于貧困人口搬遷后的住房及配套基礎設施建設、基本公共服務設施建設、遷出地的后續生態修復，注重保障他們的基本生活，而對他們搬遷后從事生產的支撐力度明顯不夠。這是造成部分貧困人口返遷的一條重要原因。因此，加大易地搬遷脫貧的資金支撐力度，關鍵在于合理分配有限的資金，加大對貧困人口搬遷后發展生產的資金支撐力度。

加大易地搬遷脫貧的用地支撐力度。易地搬遷脫貧除了需要大量的資金支撐外，遷入地還要有足量且適宜的土地來安置貧困人口和讓他們從事生產。第一，新增建設用地計劃指標優先保障遷入地的住房及配套基礎設施建設和基本公共服務設施建設的用地需求。第二，遷入地加強土地整治，對未利用、低效利用和不合理利用的土地進行開發利用，補充土地數量，提高土地質量，以滿足貧困人口的建設用地和從事生產的土地需求。第三，利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地搬遷，具體為：國土資源部在分配全國增減掛鉤指標時，向易地搬遷任務重、難度大的省份傾斜；省級國土資源部門在分配增減掛鉤指標時，重點支持實施易地搬遷脫貧工程的市、縣；市、縣級國土資源部門在安排增減掛鉤指標時，優先考慮易地搬遷脫貧工程。

加大易地搬遷脫貧的技術支撐力度。對立足遷入地資源自行從事生產的貧困人口，遷入地要加強對其面對面、手把手的生產技能培訓，確保生產技術精準到戶、精確到人。對在遷入地范圍內就業或與新型農業經營主體合作發展產業的貧困人口，相關用人單位要適時地對其進行崗前培訓、崗中培訓，使他們切實掌握相應的產業生產技能。對愿意輸出勞務的貧困人口，遷入地要統籌安排各類培訓資源，因人而異地進行定向式、訂單式培訓，確保他們至少掌握一項就業技能。

（三）多部門協同推進易地搬遷脫貧

易地搬遷脫貧是一項復雜、艱巨且緊迫的系統性工程，涉及政治、經濟、社會、生態、文化等多個方面，且每一個方面都要注重，不可偏廢。如某一方面處理得欠妥當，可能影響整個易地搬遷脫貧系統的有序運轉。而協同強調系統性，要求全面而不是片面、系統而不是零散、普遍聯系而不是單一地認識事物。因此，要加強易地搬遷脫貧的協同力度，全面、系統地處理好易地搬遷脫貧涉及到的方方面面的事項，而不是只見樹木不見森林，只顧局部不顧整體。

易地搬遷脫貧的復雜性、艱巨性與緊迫性，決定了這項系統性工程單靠某個或某幾個部門難以完成。所以，要多部門協同，互相配合、相互促進地推動易地搬遷脫貧。加強易地搬遷脫貧的協同力度，核心在于加強貧困人口遷出地與遷入地內的與易地搬遷脫貧相關的各部門的協同力度。第一，國土資源部門為易地搬遷提供基本的用地支撐，住建、水電、衛生、教育等部門安排好住房、配套的生活基礎設施及基本公共服務，保障貧困人口順利從遷出地搬出。第二，扶貧、教育、農業、旅游等部門安排好貧困人口遷出后的脫貧發展相關事宜，保證他們換窮業、拔窮根，司法部門保障貧困人口在產業發展中的相關利益。第三，林業、國土資源、環保等部門做好遷出地的后續土地治理、生態修復與保護工作。由此，貧困人口遷出地與遷入地的多個部門分工協作、凝聚合力、協同推進易地搬遷脫貧。

注釋：

①精準扶貧脫貧攻堅階段，易地扶貧搬遷人口包括建檔立卡搬遷貧困人口和同步搬遷人口兩部分，其中建檔立卡搬遷貧困人口是易地搬遷脫貧的重點，如無特別說明，本文所出現的貧困人口即指建檔立卡搬遷貧困人口。

②2016年11月發布的《“十三五”脫貧攻堅規劃》指出“十三五”時期有981萬貧困人口要通過易地搬遷實現脫貧，而2017年政府工作報告中公布的數據顯示，2016年易地扶貧搬遷人口超過240萬，因此，還有約700萬左右的貧困人口需要通過易地搬遷實現脫貧。

[1]史學斌.基于熵定律的人口分布與再分布機制研究[M].成都：西南財經大學出版社，2012.

[2]沈小峰.混沌初開：自組織理論的哲學探索[M].北京：北京師范大學出版社，2008.

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