農戶對土地確權的滿意度及其影響因素研究
——基于上海市綠華鎮6個村的實地調查

馮曉曉，劉增金，高小玲，馬 佳，俞美蓮*

（1上海海洋大學經濟管理學院，上海201306；2上海市農業科學院農業科技信息研究所，上海201403）

1 問題的提出

土地是利國富民之本，開展土地確權能夠達到權屬清晰明確、強化對農村耕地等物權保護目的。我國開展了三次針對農村集體土地確權登記發證工作，但在保障農戶土地權益方面見效很差。黨的十八屆三中全會對農村土地承包經營權確權登記工作提出了明確要求，2013年“中央一號”文件再次提出用五年時間完成這項工作。為響應國家土地政策，明確土地權屬，保護農民合法權益，上海崇明區綠華鎮土地確權工作一直在快速推行，至2016年4月基本完成。這次綠華鎮土地確權工作的開展，對解決其土地遺留問題，響應國家新一輪土地確權工作的號召，具有重大現實意義。然而，這次確權工作的實施效果是否令人滿意，是個有待調查研究的問題。

盡管農村改革初期家庭承包制獲得了舉世矚目的效果，但隨著形勢發展，以土地均分為特征的均包制卻留下了嚴重的后遺癥［1］。農戶的拋荒、土地的細碎化、經營規模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失［2-4］。土地確權是保障農戶土地權益的有效途徑，具體確權方式對農戶土地產權保障程度有差異性［5］。葉劍平［6］通過對17省份的調查數據分析，在分析農戶土地多層關系的基礎上，提出以下見解：土地市場的進一步健全有利于農戶擴大生產規模，從而提高專業化水平；土地確權政策的落實有利于提升農民的信心。不可忽視的一點是，在17省份的調查數據中顯示，土地產權越清晰，土地交易價格就越高。農戶是土地確權工作的主體對象及最大利益相關者，土地確權工作需要農戶的積極參與，其土地確權意愿對工作的順利進行起著至關重要的作用。并且農戶對土地確權的滿意程度會直接影響土地確權的有效實施［7］。羅文斌［8］認為農戶滿意度評價是土地管理績效的終端評價。可見在改進土地方面的實際操作過程中重視和研究利益主體滿意度具有重要意義。因此，重視農戶對土地確權滿意度并分析其影響因素，不斷改進開展土地確權的工作方式與方法，對于化解農戶糾紛、加快推進土地確權工作具有十分重要的意義。

滿意度對了解政策效果、改進政策方案具有重要意義。何曉柯［9］在公眾滿意導向的政府績效評估研究中指出，開展以公眾滿意為導向的政府績效評估有助于提高政府績效和改善政府與公眾的關系。因此眾多學者對滿意度方面開展了較多的研究。例如Rojck［10］、Baldassare［11］研究公眾對社區的滿意程度。王芹［12］對影響農戶對農業信息滿意度的各個因素進行研究。方鳴［13］主要分析的是返鄉農民工對創業培訓政策滿意度的影響因素。劉輝等［14］從個人特征、農戶家庭特征、農戶參與特征及外部環境特征方面選取變量，分析了農田水利產權治理的農戶滿意度及其影響因素。除此之外，還有轉出土地的滿意度分析［7］、農民工就業滿意度分析［15］、林地確權方式滿意度及影響因素分析［16］、征地補償滿意度研究［17-18］。通過梳理已有相關文獻發現，已有關于農戶滿意度及其影響因素的研究很多，但關于農戶對土地確權滿意度的研究很少，特別是在國家推進新一輪土地確權登記工作的背景下，極少有研究關注農戶對土地確權工作的滿意度問題。基于此，本研究利用上海市崇明區綠華鎮6個村565位農戶的問卷調查數據，分析農戶對土地確權工作的滿意度，并通過構建有序Logistic模型，實證分析農戶對土地確權一村一方案滿意度的影響因素，以期為當地土地確權工作的深入推進提供針對性的對策建議。

2 理論模型與變量選擇

2.1 理論模型構建

本研究選擇對農戶土地確權方案滿意度的主要影響因素進行計量模型分析。其中農戶對土地確權方案滿意度是存在序次關系的數據，即包括“非常滿意”、“比較滿意”、“一般滿意”、“不太滿意”、“很不滿意”5個區間，分別代表不同滿意度級別，將其分別賦值從1到5。有學者認為在回歸中將序次反應變量處理為連續變量將產生誤導結果，出于這種出錯風險的存在，謹慎的研究人員在分析序次反應變量時應該選用專門為分析序次反應變量設計的模型，而有序Logistic模型便是其中適當方法之一。該模型表達式為：

式中，Xk表示第k個自變量，βk為第k個自變量的系數，μj為殘差項，αj為常數項，當實際觀測變量有J種類別時（j＝1，2，…J），反應變量 y相應取值為 y＝1，y＝2，…，y＝J，這樣共有 J－1個 Logit模型方程。本研究中的有序Logistic模型有4個Logit模型方程。

2.2 模型變量選擇

目前我國土地確權包括以“確權確地”為主導的模式和需要嚴格控制的“確權確股不確地”模式。“確權確地”，就是將土地承包經營權確到農戶每塊承包地塊，并向農戶發放土地承包經營權證書，而“確權確股不確地”，就是將農戶應承包土地面積按統一標準折為股份，股份確到農戶。綠華鎮此次確權采取“確權確股不確地”與“確權確地”相結合的方式，即人均“933.8 m2確權+股權份額”。

土地確權目的是明確農村土地產權歸屬、保障農民權利，以此增加農民的收入［19］。已有研究認為影響農戶滿意度的因素包括發放土地承包證書的比例、個體特征［13，20］、家庭特征［13，20］、產權強度［18］、農戶資源稟賦［20］、政策了解程度、受教育程度［16］、是否持有權證［16］、自然環境特征變量［12］、地區經濟發展水平［21］、感知價值和服務質量［22］、參與意愿［23］、農戶的農地價格認知［24］等。借鑒已有的研究成果，并結合實際調研情況，將個體特征、家庭特征、資源稟賦、土地確權認知與參與情況納入農戶滿意度的影響因素分析。

第一，個體特征因素，包括性別、年齡、學歷3個變量。農戶對土地確權工作滿意度是一種主觀感受，因此與其個人特征必然關系密切［25］。另外，朱紅根［26］的實證分析發現，性別、年齡、文化程度等都正向影響政策滿意度。因此預期個體特征因素中性別及學歷對農戶滿意度方面有正向影響。而年齡因素對土地確權工作滿意度的影響比較復雜，無法預期其作用方向。

第二，家庭特征因素，包括家庭人口數、成員政治面貌、家庭收入、農業收入比重4個變量。方鳴［13］認為家庭人口數越多，在政策支持獲取能力上越強，受益越多。朱紅根［26］認為家庭人口數和家庭人均收入對政策滿意度有正向影響。其所持觀點與方鳴［13］大體一致，同樣認為家庭人口數越多，擁有的社會資本越豐裕、能夠利用的社會支持網絡越強大，在政策支持獲取能力上就越強，受益越多，從而政策滿意度越高。因此預估家庭人口數以及家庭收入、農業收入比重因素對農戶關于土地確權滿意度方面有正向影響。家庭成員政治面貌變量是指家庭中是否有黨員、村干部或在政府部門任職，預期其正向影響農戶滿意度。

第三，資源稟賦因素，包括耕地數量、耕地來源、耕地質量、經營種類4個變量。農戶家庭承包的基本方式是均田承包，從而使得農地的細碎化成為了農戶經營的重要稟賦特征，會對農戶滿意度產生一定的影響［18］。預期耕地數量正向影響農戶滿意度。耕地來源有自有土地和流轉土地，預期其正向影響農戶滿意度。耕地質量較好的是指細碎化程度、土壤肥力、灌溉條件都不差，預期其正向影響農戶滿意度。經營種類分為水稻等糧食作物以及柑桔等林果作物、清水蟹等水產品、鐵皮楓斗中藥材等非糧食作物。之所以選擇經營種類變量，是因為農戶在不同的地塊進行多樣化生產經營，可以降低農業生產風險，也可以有效規避農產品價格風險［27-28］。低風險經營農地會對農戶滿意度有所影響。但是由于經營種類比較復雜，無法預期其作用方向。

第四，土地確權認知與參與情況因素，包括對土地確權方案了解程度、支持態度、確權面積變化、確權糾紛情況4個變量。個體在參與活動前會根據自己的經歷形成對某件事的期望，然后在參與過程中感知其活動情況，其中包括對各事項的認知情況，最后通過比較產生滿意和不滿意的評價［20］。農戶比較關心土地占用的補償規定等直接利益，對土地確權的認識不足，從而積極性不高。關于政策了解程度高的滿意度也較高［16］。因此關于確權方案的了解程度及支持態度預期會正向影響農戶滿意度。預期確權面積變化會正向影響農戶滿意度。在確權過程中發生糾紛在一定程度上會影響農戶滿意度，預期確權糾紛情況正向影響農戶滿意度，即發生確權糾紛并且解決的情況，農戶滿意度越高。

第五，控制變量，包括行政村變量。為了更全面更準確分析農戶對土地確權工作滿意度的影響因素，將行政村作為控制變量納入模型分析。隨著城市化、工業化的進程，越是經濟發展水平高的區域，對農地非農轉用的需求越強烈，從而影響其滿意度［18］。因此不同行政村的農戶對土地確權的滿意可能會出現差異，但難以預期其作用方向。

自變量的定義、描述統計特征和預期作用方向如表1所示。

表1 自變量定義、描述統計特征與預期作用方向Table1 Independent variable definition，descriptive statistical features and expected direction of action

3 數據來源及樣本說明

3.1 數據來源

數據來源于對上海崇明區綠華鎮6個村農戶進行的問卷調查。為保證問卷質量，調查采取面對面的訪問方式。總共發放600份問卷，經過嚴格篩選，最終獲得565份有效問卷，問卷有效率達到94.17%。為使樣本具有代表性，在調研之前根據綠華鎮各村常住人口比重設計了調查樣本量，并在實際調查過程中嚴格控制。各村樣本量及所占比例情況如表2所示。

表2 綠華鎮6個行政村樣本量及所占比例Table 2 Sample size and proportion of 6 adm instration villages in Lyuhua Town

3.2 樣本說明

本問卷調查的樣本特征包括樣本個體特征和樣本家庭特征。其中，樣本個體特征指標包括性別、年齡、學歷。樣本家庭特征指標包括家庭人口數、成員政治面貌、家庭收入、農業收入比重。如表3所示。

首先是樣本個體特征。性別方面，男性受訪者所占比例較大，為61.06%；年齡分布方面，60—69歲年齡段的受訪者所占比例較大，占比49.03%，其次為50—59歲、40—49歲和70歲以上年齡段的受訪者，所占比例分別為22.83%、11.86%、10.97%。根據數據顯示，可以看出綠華鎮人口老齡化問題非常嚴重，年輕人群大量外流，從事農業勞動的多數是60歲及以上年齡段的老年人群。學歷分布方面，受訪者大多集中在小學和初中水平，分別占被調研總數的28.85%和49.03%。

其次是樣本家庭特征。家庭人口數方面，2口之家居多，占總樣本數的46.02%。農戶家庭成員政治面貌情況方面，家庭成員有黨員、村干部或政府工作人員的比例為42.12%，反之為57.88%。家庭收入方面，家庭收入在1萬（含）—2萬元（人民幣，下同）的居多，占比24.60%。21.77%和22.48%的受訪者家庭收入在4萬元及以上和2萬（含）—3萬元區間。從農業收入比重看，在50%以下的有197戶，占比34.87%，在50%及以上的有368戶，占比65.13%。

表3 樣本基本特征Table 3 Sam p le basic characteristic

4 描述性統計分析

4.1 綠華鎮土地確權登記基本情況

上海市崇明區綠華鎮的土地主要是由4個人民公社在“老鼠沙”基礎上圍墾而來，土地確權工作存在復雜性和艱巨性。此次確權工作涉及對象是綠湖村、綠港村、綠園村、華村星、華榮村、華西村，由于每個村實際情況有所不同，所以本次確權工作采用一村一方案，這樣可以使村民比較容易接受。據此，鎮、村兩級成立工作組，深入每家每戶宣傳一村一方案，征求意見并簽字，各村在意見征詢同意率90%以上方開始一村一方案表決。

2016年3月9日綠港村以94.16%的同意率通過一村一方案表決，為綠華鎮土地確權工作起到了引領和帶頭作用，華星村最后一個通過表決。6個村中有5個村同意率在93.00%以上。綠湖村村民會議表決土地確權一村一方案的同意率為97.04%。華榮村村民會議表決土地確權一村一方案的同意率為97.13%。一村一方案表決完成后，各村相繼開始有關合同的簽訂。截至2016年10月8日，綠華鎮全鎮已簽合同的農戶2 950戶，占總戶數的95.35%，其中綠港村簽約率達到99.08%。

4.2 農戶對土地確權方案的認知與態度

調查發現，在受訪的565位農戶中，27.26%的農戶非常了解綠華鎮土地確權一村一方案，25.84%的農戶比較了解，31.51%的農戶一般了解。總體而言，農戶對一村一方案的了解程度較高。調查發現，絕大多數農戶是通過村干部及鎮政府干部了解到土地確權一村一方案內容，雖然現在是互聯網媒體時代，但顯然在老齡化嚴重的綠華鎮，還是有相當一部分農戶是通過親朋好友左鄰右舍了解，電視廣播、報刊雜志和網絡發揮的作用相對有限。

關于農戶對土地確權工作的支持態度，調查發現，36.46%的農戶對本次土地確權工作非常支持，28.32%的農戶比較支持，24.07%的農戶一般支持。可見，農戶對綠華鎮本次土地確權工作整體是支持的。另外，在土地確權過程中，農戶將自己參與本次土地確權工作的積極性評價為非常積極、比較積極的人數分別占被調研總數的31.15%、29.38%。可見，大多數人對自己參與本次土地確權工作的積極性評價較高。

4.3 農戶對土地確權的滿意度

調查發現（表4），30.44%的農戶對本次土地確權一村一方案表示“非常滿意”，30.09%的農戶“比較滿意”。可見，農戶對本次土地確權一村一方案的整體滿意度是比較高的，只有12.39%的受訪農戶對一村一方案不滿意，即選擇“不太滿意”和“很不滿意”。另外，關于農戶對政府干部和村干部的調查發現，只有不到10%的農戶“不太滿意”、“很不滿意”。由此可見，農戶對土地確權過程中鎮政府干部和村干部工作的整體滿意度也比較高。

表4 綠華鎮受訪農戶對確權方案及政府干部和村干部的滿意情況Table 4 Farmers’satisfaction for the government cadres and village cadres of Lyuhua Town

表5 模型估計結果Table 5 Model estimation results

5 計量模型分析

5.1 模型估計結果

在模型估計之前，對自變量之間的相關性進行檢驗。結果發現，所有自變量之間的相關系數不超過0.5，說明自變量之間不存在嚴重的多重共線性問題。運用Stata 13.0軟件進行模型估計，估計結果如表5所示。可知，Pseudo R2為0.3989，LR chi2為637.48，其相應P值為0.0000，說明模型的擬合優度和整體顯著性都很好。根據表5分析結果可以看出，年齡、學歷、成員政治面貌、耕地數量、了解程度、支持態度、確權糾紛解決這些變量都顯著正向影響農戶對土地確權工作的滿意度，而綠湖村變量顯著反向影響農戶對土地確權工作的滿意度。

5.2 估計結果分析

5.2.1 個人特征因素的影響

農戶對土地確權工作滿意度是一種主觀感受，因此與農戶的個人特征關系密切。模型估計結果顯示，個人特征因素中，年齡、學歷對農戶關于土地確權工作滿意度的影響顯著。回歸結果顯示，年齡、學歷這兩個變量在5%的統計水平上顯著為正，這表明，農戶年齡的差異會影響其滿意度，年齡越大，其滿意度低的可能性越大。可能的原因是：年齡在一定程度上可以代表從事農業生產活動的年限，相對于年輕人而言，年齡大的農戶對于土地的感情更為深厚，并且擔憂土地確權后擁有的土地減少。農戶學歷越高，其滿意度低的可能性越大。可能原因在于：學歷較低的人群對土地確權方案或政策的理解深度不夠或者持無所謂的態度，對土地確權方案的滿意度相對更高，學歷較高人群對土地確權方案或政策了解更加全面、理解更加到位，相對而言更能指出現有土地確權方案或政策的不完善之處，滿意度反而更低一些。

5.2.2 家庭特征因素的影響

在農戶家庭特征因素中，成員政治面貌這一變量對農戶滿意度的影響顯著。回歸結果顯示，家庭成員政治面貌這一變量在5%的統計水平上顯著正向影響農戶滿意度。也就是說，家庭成員中有黨員、村干部或在政府部門任職的人員，則農戶越傾向于滿意。在被調研農戶中，家庭成員有黨員、村干部或在政府部門任職的有238戶，占被調研比例的42.12%。這部分農戶對土地確權工作的滿意度會受到家庭中黨員、村干部或政府部門任職工作人員的影響。可能的原因是：由于黨員、村干部或在政府部門任職的人員知識層次相對較高，其對國家政策貫徹執行的積極性較高，在此次確權過程中，綠華鎮組成了一名村干部+兩名插村工作組成員的形式，使得村干部也作為宣傳主體開展入戶宣傳，廣泛聽取農戶的意見。在一定程度上村干部、政府工作人員的思想理念也會影響家人，從而其家人對土地確權工作更傾向于滿意。

5.2.3 資源稟賦因素的影響

在資源稟賦方面，耕地數量這一變量顯著。回歸結果顯示，耕地數量變量在1%的統計水平上顯著正向影響。即耕地數量越多，農戶不滿意的可能性越大。其中主要原因在于：由于按照“一村一方案”和“確權確利不確地”的原則，原先耕地數量多的農戶，最終的確權面積相對會減少，并且被要求每667 m2支付150元的土地經營費用，所以滿意度相對更低。

5.2.4 土地確權認知與參與情況因素的影響

土地確權認知與參與情況因素中，土地確權方案的了解程度、支持態度、確權面積變化、確權糾紛情況4個變量對農戶滿意度的影響均顯著。回歸結果顯示，農戶對土地確權方案的了解程度與支持態度這兩個變量在1%的統計水平上顯著正向影響農戶的滿意度。也就是說，農戶關于土地確權方案的了解越多、越支持，則對確權工作滿意的可能性越大。農戶對土地確權工作不了解可能的原因是：政策的宣傳不到位、有關法律政策制定的不完善，或者有可能是各地方對中央政策執行的多樣化。

關于農戶支持態度方面的調研，通過分析數據發現，農戶對土地確權工作方案不了解的情況下，不一定對其持反對態度，但是持反對態度的農戶多數不了解土地確權工作方案，比例高達85.71%。農戶持反對態度的原因有可能是認為土地確權會引發很多不必要的麻煩，例如有的村組人均承包地不均，一些農戶自然會擔心部分農戶持有較多承包地的事實合法化、長久化。另外，還有部分農戶擔心無地人口再也分不到承包地。

根據回歸結果，農戶確權面積變化在10%的統計水平上正向影響農戶的滿意度，即在土地確權的面積與現有面積相比，面積增加則農戶更傾向于對土地確權工作滿意。可以做出如下解釋：綠華鎮本次土地確權超出“933.8 m2+股權份額對應土地面積”的土地按村民會議或村民代表會議確定的標準收取經營費，所收的經營費用于補足933.8 m2確權確利及股權份額相對應的土地面積不足部分的利益調配。實際面積的多少將決定土地經營費、利益調配的高低。因此確權后面積減少的農戶有可能對確權方案提出異議越多，對確權方案越不滿意。

確權糾紛解決情況在5%的統計水平上正向影響農戶的滿意度，即土地確權過程中發生糾紛并解決的，農戶更傾向于對土地確權工作滿意。在確權過程中出現糾紛的原因可能是：綠華鎮各村之間的平衡情況，各村人口及土地情況存在非常大的差異，人均土地面積最大的村與人均土地面積最小的村差距明顯。在這種情況下，如果政策宣傳解釋不到位難免會令部分村民感到自身權益受損，從而對土地確權實施方案的合法性、合理性產生質疑。另外可能的原因是實際土地面積認定引發的矛盾及土地經營費標準引發的矛盾。據實地調研情況，農戶對今后補償標準是否會調整、如何調整表示了一定的擔憂，確權村民對未來缺乏一個明確穩定的預期，有可能會產生一定的抵觸情緒。

5.2.5 行政村變量的影響

根據回歸結果，綠湖村變量在10%的統計水平上反向影響農戶的滿意度。即相對于其他村來說，綠湖村的農戶對土地確權工作更傾向于滿意。可能的原因是：綠湖村是由原湖濱村、大新村、廟鎮村合并而成，村總人口668人，相對于村總人口1 625人的綠港村、1 670人的綠園村、2 033人的華星村、844人的華榮村、928人的華西村，綠湖村的人口是這六個村中最少的，在確權時納入確權登記對象的農戶會相對較少，從而在確權過程中爭議相對較少，因此整體更傾向于滿意。

6 主要結論與對策建議

本研究利用上海市綠華鎮6個村的農戶問卷調查數據，實證分析農戶對土地確權工作的滿意度以及對土地確權一村一方案滿意度的影響因素，主要得出以下結論。

農戶對本次土地確權一村一方案和鎮干部村干部工作的整體滿意度較高，60.53%的農戶對土地確權一村一方案表示“比較滿意”和“非常滿意”，63.54%的農戶對鎮干部村干部的工作表示“比較滿意”和“非常滿意”；另外，農戶對土地確權工作整體是比較擁護的，64.78%的農戶對土地確權工作表示“比較支持”、“非常支持”，在表示“不太支持”和“很不支持”的農戶中，85.71%的農戶不了解土地確權方案；并且大多數農戶對自己參與此處土地確權工作的積極性評價都較高，60.53%的農戶對自身評價為“非常積極”和“比較積極”。農戶年齡、學歷變量、成員政治面貌、農戶耕地數量、了解程度、支持態度、確權面積變化、確權糾紛解決情況等這些變量正向顯著影響農戶滿意度，行政村變量反向顯著影響農戶滿意度，其中，耕地數量、了解程度、支持態度的顯著性最強。年齡越大、學歷越高、耕地數量越多，農戶對土地確權工作不滿意的可能性越大；農戶關于土地確權方案的了解越多、越支持，則對確權工作滿意的可能性越大；家庭成員中有黨員、村干部或在政府部門任職的人員，確權后面積增加，發生過糾紛并解決的農戶，更傾向于對土地確權工作滿意；相對于其他村來說，綠湖村的農戶更傾向于對土地確權工作滿意。

目前綠華鎮土地確權工作基本完成，在一村一方案表決通過的基礎上，土地合同簽訂等主要工作也已基本完成，為了提高農戶的滿意度，使得綠華鎮土地確權工作繼續順利開展，可以從以下幾個方面來尋求突破。

第一，當前確權方案雖然得到了一定支持，但是還存在一部分由于對確權方案不了解而持反對態度的農戶。由于1999年未進行土地丈量確定，無法按照1999年的賬面數認定土地面積，如果按照當前的實際承包經營面積認定土地面積，與此次確權的政策相不符，所以本次確權是以2003年的丈量確認面積為依據，難免會有一些農戶不理解。因此，需要召開政策培訓會和宣傳動員會，加強確權工作的宣傳力度，大力宣傳農村土地確權登記發證和本次確權確股方案的目標、內容及意義，同時應充分調動基層干部和農民群眾參與登記的積極性，對確權工作人員和村組干部進行培訓。

第二，在確權過程中，對可能導致歧義或產生爭議的確權對象標準進行明確的解釋和說明。例如目前土地經營費的初定標準每667 m2每年150元的價格，與崇明區頒布的每667 m2每年300 kg稻谷的指導價差異明顯，應對此進行說明解釋，積極回應農戶所提出的質疑。應堅持土地經營費用的法定確定流程，即土地經營費用的具體標準系由村民會議或村民代表會議表決通過后再執行，而非由鎮政府或縣政府單方面確定。另外，各村在確權過程中要加強對部分村民歷史欠款的清理和追討，解決歷史遺留問題。

第三，在本次確權過程中，難免會發生糾紛和爭議，在一定程度上會影響農戶的滿意度，從而不利于土地確權工作的開展，因此應建立確權登記矛盾調解小組、農村土地承包仲裁委員會、人民調解組織、法院相互配合的多元化解制度，并設立一定數量的信訪接待點，盡可能選擇最有效和合理的方式化解相關矛盾，引導農戶通過合法渠道表達訴求。還應該建立維穩長效機構，搭建解決矛盾的溝通平臺，對工作中可能出現的風險因素盡早排摸，制定應急預案和化解措施。

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