論政府績效評估的兩個維度*

魏麗麗(鄭州大學 公共管理學院， 鄭州 450001)

績效是一個外來詞，它主要指的是執行、履行目標時的表現和完成情況以及由此取得的成績和成就等。因此我們可以認為，政府績效指的是政府組織為實現其目標而展現在執行、履行中的表現和完成情況以及由此取得的成績和成就等，這些內容包含“政府進行社會經濟管理活動的結果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志的過程中體現出的管理能力”[1]。政府績效評估是一種有別于傳統的自上而下的行政主導治理模式[2]，也是現代政府管理的重要方法。當下，在政府績效評估中，理性設計和現實背離依然是政府進行有效控制的難題，這個核心問題至今沒有解決[3]。將政府績效歸結為最基本的兩個方面——行政能力與行政效果，或許不失為一種解決途徑。

一、行政能力與行政效果：政府績效評估的兩個維度

一般而言，進行績效評估必須弄清楚績效評估的主體與客體。績效評估的主體常常是行政主體自身，行政主體為了保證行政能力與行政效果，會采用各種方式對自己進行評估，這是政府績效評估的一般形式。這種行政主體對自身的評估被稱為自律性評估。除了行政主體自身的自律性評估以外，一些民間組織也會對政府進行評估，如世界著名非政府組織“透明國際”建立的清廉指數排行榜，每年根據全球各國商人、學者及風險分析人員對世界各國腐敗狀況的觀察和感受，對全球清廉指數進行排名。這在某種程度上會對行政系統形成壓力，被稱為他律性評估。對于政府績效評估而言，自律性評估是主流，他律性評估是關鍵，政府業績的最終評價者只能是政府所提供服務的最終消費者。在“政府作為納稅人的代理人”這樣一種全球共識之下，由自律性評估向他律性評估的轉變是一種趨勢。近年來，行政評估的主體逐漸開始由行政主體自身轉變為由行政主體委托的組織，體現了這種趨勢。

“在改革不斷深化、開放不斷擴大的歷史進程中，一些地方政府積極探索公民社會參與政府績效考核評價的方式，不斷拓寬公民和服務對象考評政府部門和公務員的渠道”[4]，使政府績效評估取得了明顯改善，涌現出了不同類型，大致可以分為普適性的政府績效評估、具體行業的組織績效評估和專項績效評估。但無論哪種績效評估，都可以根據其運行過程區分為行政能力評估和行政效果評估。

所謂政府行政能力，指的是政府將自己的行政目標轉化為現實的能力。一般而言，政府行政目標基本上包含政治、經濟、文化、社會、環境等一系列相關內容，各個國家根據政府與社會的關系，在履行行政職能時會有不同的側重點。小政府大社會的國家會盡量縮小政府行使職能的范圍，能推到社會的盡量推到社會；而大政府小社會的國家從公民的衣食住行到公民的生老病死無所不包，都會納入政府行政管理的范圍。在政府行政能力執行中，主要考慮處于一定組織架構中的個人實現組織定量工作任務的效率，其核心因素是人，所以政府行政能力評估中評估對象是人，并且在政府行政能力評估后，反饋的對象和改進的具體操作者仍然是人。

二、基于行政能力的決策與控制：政府績效評估中的組織維度

政府績效評估不是簡單地為了評估而評估，而是為了依據評估結果來改進政府管理、提升政府績效、實施績效問責而評估[5]。一般而言，組織最重要的功能在于決策和控制。所謂決策，指的是“管理者識別并解決問題以及利用機會的過程”[6]，這種過程“是指組織或者個人為了實現某種目標而對未來一定時期內有關活動的方向、內容及方式的選擇或調整過程”[7]203。一般而言，除最低執行層級以外的每一個管理層級都可以將自己當作一個獨立的內循環系統，在這個獨立的內循環系統中，決策者往往處于管理層級的頂端，他不但要進行決策，而且要進行控制。控制實際上也是一種決策，它是為達成既定決策目標而進行的持續不斷的決策。

一般來講，最經常性的控制做法是以激勵和懲戒為手段的正負加強。激勵手段是控制機制中的正加強因素[8]，績效考核的直接后果就是影響被考核對象的利益分配，而最直接的利益分配手段是激勵。政府績效考核激勵手段的運用主要有三種：一是職務升遷，對于工作實績突出、工作能力強的被考核對象予以提拔，這是政府績效考核中最重要的激勵手段。二是輔助性手段，如精神激勵，通過通報表揚、給予榮譽稱號等手段，激發被考核對象的工作熱情。三是物質獎勵，通過給予一定的物質刺激，激發被考核對象干事創業的熱情。這些手段給予被考核對象正面預期，從而幫助組織達到目標。懲戒手段是控制機制中的負加強因素[8]，發現問題必須給予懲戒。懲戒是控制機制中與激勵同等重要的手段，它給予被考核對象以負面預期，被考核對象為避免未完成計劃而遭到懲戒，必須采取相應的措施完成組織任務。

有必要指出的是，控制不是簡單針對績效評估后果的激勵與懲戒，其更重要的功能體現在事中，通過對事中發現問題的校正實現績效評估成果的最優化。亨利·西斯克指出：“如果計劃從來不需要修改，而且是在一個全能的領導人的指導之下，由一個完全均衡的組織完美無缺地來執行，那就沒有控制的必要了。”[7]487然而在現實中這種情況是不可能出現的，績效評估中個體目標偏離組織目標是一個常態，評估過程必須考慮到這種情況從而不斷地進行調整。這種調整主要分為兩個方面：一個是適時調整，一個是適度調整。對政府日常運轉中出現的偏差隨時進行調整稱為適時調整，其重要作用在于將與組織目標背離的苗頭性問題扼殺于無形之中。如果等到問題出現、影響非常惡劣的情況下才去進行調整，就必然會造成工作上的重大損失。適度調整建立在適時調整的基礎之上，是指調整的范圍、程度和頻度要適合。當下我國行政運轉體制一般實行首長負責制，其重要意義在于上級不能過多地干預下級的工作，如果上級認為下級績效出現偏差，頻頻出手去進行調整，就會讓下級無所適從。但是也不能控制不足，過多的控制會挫傷下級工作積極性，過少的控制則會造成行政資源的巨大浪費，等到問題出現并積累到一定程度，將會造成不可挽回的影響。所以適度控制要考慮到控制成本與控制收益之間的關系。

在政府運行中，控制成本包含機會成本、人力成本、貨幣成本等，成本的投入不是一次性行為，而是一個不斷的過程。將政府的控制成本設定為x，個體在控制之下產生的績效設定為y，并將這種設定放置于一個坐標系中，就會形成一個成本收益曲線圖，如圖1所示。

此曲線反映了組織對個體績效的跟蹤控制過程，其特點是控制標準值即績效成果y是所跟蹤先行量x的函數，x代表了控制投入成本，y代表了這種成本的收益。很顯然，所有的控制成本都必須有一個度，控制成本投入過多并不一定會產出更多的控制收益，事實上控制成本與收益之間存在著一個收益變化，圖2反映了這個變化。

圖1 控制成本與控制收益曲線

圖2 最佳控制成本與控制收益示意圖

由圖2可知，控制成本將隨著控制程度的提高而增加，而控制收益卻不是這樣，在控制之初收益是增加的，但是控制到了一定程度以后收益就會遞減。理論上來講，處于兩次交叉之間的控制為適度控制，而處于第一次交叉之前的為控制不足，處于第二次交叉之后的為控制過多。由此可見，組織對個體并不是控制越多越好，它應該處于一個適度的范圍內。比如在戰爭年代，高超的指揮員只會給前線指揮官劃定一個戰略，而不參與前線指揮官的戰術制定，這種戰略和戰術的關系實際上反映了控制程度與控制收益之間的關系。

三、基于行政效果的考核與測評：政府績效評估中的個體維度

一般而言，個體績效必須置于組織績效中進行評價，因為個體績效離不開組織績效，個體績效置于組織績效中實現是處理組織績效與個體績效之間關系的一條“黃金法則”，個體績效往往以組織績效為前提，又以組織績效為旨歸。從某種角度而言，離開了組織績效的個體績效評估是沒有意義的。顯而易見，假如個體目標與組織目標是不一致的，那么很少有個體能夠獲得優良的績效評估。現實生活中往往會出現個體目標與組織目標脫節的情況，要么個體能力太過于突出，導致組織隨著個體轉，使組織目標偏離跑道；要么個體能力在組織面前不值一提，個體跟不上組織的節奏，以致于個體目標與組織目標完全不合拍。

個體目標與組織目標的契合源自于兩個方面。一方面，組織在不同時期對個體會有不同的導向。比如，組織在戰時會培養克難攻堅、取得勝利的能力，那么能夠贏得戰爭勝利的指揮員便會更加受到組織的重視，五丈原中諸葛亮為什么一再容忍“生有反骨”的魏延，“土木堡之變”后明政府為什么特別依賴品行不端的石亨，其實都是在進行有效績效評估的基礎之上所作出的最佳選擇。而在建國以后，中國共產黨特別重視黨風廉政建設，甚至槍斃了立下汗馬功勞的劉青山、張子善，那是因為在新時期黨風廉政建設已經上升到一個新的高度，成為關系黨生死存亡的關鍵問題。另一方面，個體也要契合于組織目標。具有突出能力的個體縱然能夠將組織帶向一個新的方向并取得新成績，但一旦偏離組織的總目標，便經常會走向死胡同。良好的組織與個體關系可以激發組織與個體的活力，能夠催生出組織與個體的最大合力。因此在行政系統績效評估中，組織會經常性地采取措施約束個體，而個體也會經常性地審視自身，使二者保持一致。

在組織目標與個體目標一致的基礎之上，可以對政府行政績效進行測評，經常采用的方式是實績考核、民主測評與群眾滿意度測評。所謂實績，從直觀意義上來理解指的是實實在在的成績，這個成績以完成上級部署安排的工作任務為評價標準[8]。一般在開展工作之前，分派工作任務的是行政序列中的上級，在考核之時，進行考核的是上級派出的考核組，所依據的考核標準也由上級制定。在實際操作中，政府績效考核的核心指標基本上可以分為四部分：經濟發展、社會發展、人民生活改善、生態環境保護。考核指標可以根據不同考核對象的具體情況進行增減，每一部分又可以進行細化，如經濟發展可以細化為GDP發展速度、人均稅收收入發展速度、萬元工業增加值能耗降低率、行政成本占財政一般預算收入比率、民營經濟發展速度、第三產業增加值占GDP比重、實際利用外國直接投資發展速度等幾個方面。社會發展、人民生活改善和生態環境保護也可以相應地進行指標細化。

民主測評實際上是同級滿意度測評。在進行民主測評時，所制定的測評指標傾向于由被測評人日常相處的同事進行評價。如測評指標通常可以按照思想政治建設、領導能力、工作實績、黨風廉政建設四個類別進行設置，這四個類別也只有相互合作的同事了解得更清楚。但是正因為如此，進行民主測評更容易走過場，朝夕相處的同事之間更容易以感情代替實績。要想真正測出問題、測出效果，必須精準選出被測評對象，如對鄉鎮科級領導班子的民主測評，主要測評對象應該包含鄉鎮工作人員，各村黨支部、村委會負責人，鄉(鎮)直單位負責人和鄉(鎮)范圍內的主要企業負責人。要提前將民主測評通告告知被測評對象；測評表的設計要簡單方便，一目了然。一般分為優秀、良好、一般和較差四個檔次。

群眾滿意度測評實際上是下級滿意度測評。群眾滿意度評價內容主要包括依法辦事、政務公開、基層民主政治建設、機關服務水平和效能建設、群眾性文體活動開展、公民道德教育、社會保障、群眾收入增長、改善交通、改善生活生產環境、適齡兒童入學情況、醫療衛生服務、社會治安綜合治理、群眾信訪事件處理等多個方面，這些測評指標基本上都圍繞群眾感受制定，因此參加群眾測評的人員要以基層群眾為主，要按照一定的比例隨機選出。一般而言，人數越多，測評越精準。測評指標體系分為滿意、比較滿意、不滿意、不了解四個檔次[9]。

四、政府績效評估中兩個維度之間的沖突及其消除

既然組織績效與個體績效必須要保持一致才能取得績效評估的最大值，那么為什么現實中卻總是出現二者分離的情況呢?關鍵在于二者的側重點不同。組織績效評估側重于“績”，一般更強調行政效果；個體績效評估側重于“效”，一般更強調行政能力。如同行政能力與行政效果相輔相成，“績”和“效”也是一種矛盾生成關系，二者互為基礎又相互對立，具有一種內生性的張力，這種張力主要反映在兩個方面：一是組織目標與個體目標之間的沖突，二是短期目標與長期目標之間的沖突。對于前者而言，組織目標與個體目標往往并不完全一致：個體自發的利益最大化傾向往往導致無序狀態，從而更看重直接利益與即時性利益；而組織則能夠將短期利益與長期利益、個體利益和集體利益通盤考慮，從而最大限度地保證總體利益。對于后者而言，進行績效考核必須考慮目標識別能力，要區分短期目標和長期目標，并防止因為追求短期目標而損害長期目標。具有目標識別能力的決策者在進行決策之時，能夠通盤考慮所面臨的環境、傳統習慣的影響以及社會倫理認知、組織文化等，準確判斷長期目標、中期目標與短期目標以及它們之間的影響與關聯，統籌協調，形成政策指導矩陣。

所謂政策指導矩陣，是指績效評估中的一種績效組合計劃工具，用于多方位的總體戰略制定，采用多角度的量化指標提高績效評估的區分度。如針對績效評估中管理層級與管理幅度的關系，可以設計出一個簡單的政策指導矩陣，如表1所示。

表1 管理層級與管理幅度政策矩陣

在這個矩陣中，對單位類型的選擇一目了然。比如對巨型單位，一般處于A區，管理層級多，管理幅度寬；對于小型單位，一般處于B區，管理層級少，管理幅度窄。各個單位可以根據相應規模進行選擇。這里闡述兩種典型結構，一種是扁平型，一種是金字塔型。

扁平型的管理方式表現為管理層級較少，管理幅度較寬。這種管理方式將增加管理者的工作量，但有利于行政效率的提高。比如，現行區縣級政府部門是一種最簡單的扁平型組織架構，他們常常采用科室制，單位負責人直接管理科室，科室以下不再分層級，可以做到令行禁止、如臂使指，這種組織架構能夠最大可能地提高組織效力。與扁平型管理模式相對立的是金字塔型管理模式，在管理總量不變的情況下，增加管理層級，減小管理幅度。金字塔型管理模式的優點在于單位最高層級的管理者化執行為管理，減輕了具體工作量，但一個直接缺陷是由于組織執行力傳遞的“衰減效應”，使組織效率降低。如在執行上級決策部署的時候，與縣處級政府管理部門相比，鄉鎮層級的管理效率就會相應衰減。目前，鄉鎮除了直屬工作部門以外，還要管理村一級組織，大部分村級自治組織還要分為若干村民小組。相對于區縣級政府下屬部門的科室制，鄉鎮管理范圍內涉及人數多，管理內容復雜，所以不得不實行金字塔型管理模式。這樣，對于同樣的工作部署，鄉鎮層級通常沒有政府管理部門反應及時、落實迅速。

在考慮政策指導矩陣的基礎上，可以形成一套切合實際的政府績效考核標準，如今天政府績效考核中最通用的標準是以德、能、勤、績、廉等內容所組成的標準模式。但是，標準的存在并不能完全消滅自由裁量權的存在[10]，這就使績效評估系統的標準化建設成為一個永恒的主題。績效評估中績效評估系統的標準化程度與自由裁量權之間的矛盾是績效評估中一對永恒的矛盾，解決這對矛盾必須考慮績效評估的信度。信度指的是在進行績效評估時所能考慮到的評價結果的穩定性、一致性及可靠性程度。一般而言，進行績效評估要考慮歷史因素，績效評估不能完全撇開組織傳統而另起爐灶，績效評估的方法、手段和內容雖然在不斷改進，但是要保持基本的穩定性以便保持績效評估結果的相對穩定性。在績效評估中，為提高績效評估結果的穩定性、一致性及可靠性程度，提高評估信度是最根本的方法。一般而言，績效測評分數必須考慮到測評中存在的誤差，因此，績效測評分數=真分數+測評誤差。

我們將績效測評得分稱為績效測評的真分數，從其名字我們得知，真分數是一般測評中的真數、真值，這個值是理想值，現實情況中無法利用測量工具得到，即便得到了，我們也不知道。一般用測評中的平均值去代替這個理想值。

測評誤差則是在人事測評中“與目的無關的變因所引起的不準確或不一致的效應”[11]190，“由于人事測評理論與技術的局限，向真分數接近只能是一種努力方向，測評實施中各類誤差在所難免”[11]192。因為政府績效測評既是物理測評，又是心理測評；既是具體測評，又是抽象測評；既是絕對測評，又是相對測評；既是直接測評，又是間接測評，完全的科學式的精確是不可能實現的。所以，必須尋求縮小測量誤差的信度系數。信度系數α可以用真分數變差和實得分變差之間的比率來表示，具體公式為

由此公式可以看出，信度系數無限提高的過程，是績效評估系統標準化程度不斷提高的過程，也是一個不斷消除誤差的過程。要想消除誤差，必須認識到績效測評誤差的來源，避免測評中的環境干擾和人事干擾，實現對測評誤差的控制。在測評形式上，應緊扣測評目的選擇觀察情境、校正觀察動機；在測評實施中，應提前做好準備，預見測評中可能會遇到的困難和挑戰，采用標準化的作業流程消除主觀上的不一致性。

五、結 語

實際上，對組織績效和個體績效的區分只具有相對性而沒有絕對性，在大多數情況下二者并無絕然分野。但是，對組織績效和個體績效進行區分仍然非常有意義，它是由績效評估達到績效管理所必須澄清的關鍵問題。

在任何組織行動中，組織績效的實現都以個體績效的實現為前提，但個體績效的實現并不一定保證組織績效的實現。對組織來講，個體績效是實現組織目的的手段，它是實現組織績效的基礎。但是個體績效的焦點在于個體發展，它解決的都是本職崗位的問題，具有短期性、當下性的特征；而組織績效的焦點在于組織系統的健康，目的是為了組織的長遠發展，它絕非個體績效的簡單疊加。從個體績效過渡到組織績效，需要有一個系統的結構過程。

對于績效考核者而言，懂得組織績效與個體績效之間的區別就能使我們明白簡單的績效評估具有缺陷。績效考核的特征在于對事件進行反饋和修正，但對于實現組織目標而言，事情的關鍵往往在于事前的規劃設計和事中的控制把握，這是由績效評估走向績效管理的必由之路。而“政府績效管理是一個由績效計劃、績效實施、績效考核、績效反饋和績效結果應用等方面構成的完整過程……，是一個新領域。”[12]它“以服務取向、社會取向、市場取向作為基本的價值取向，與責任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價政府和法治政府學理相連。”[13]政府既是公共服務政策的制定者和監督者，同時又組建公共服務供應業，負責公共服務的實際經營活動[14]。只有通過建立合理的政府績效管理體系，才能真正構建具有科學性的政府績效評估體系；只有通過加強政府績效管理中各類績效評估的整合，如將現有的政府績效預算、地方政府(或政府部門)績效評估、公務員績效評估等統一納入政府績效管理之中，才能實現政府績效管理中績效評估與上述各種評估形式的有機統一[15]。

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