長江經濟帶突發環境事件風險防控現狀、問題與對策

曹國志，於 方，王金南，朱文英，王 東，周夏飛

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

長期高強度開發帶來的環境風險問題是長江經濟帶綠色發展和生態文明建設面臨的一項重大挑戰[1]，建設“安全長江”已成為區域生態環境保護的主要目標和重要內容之一[2]。長江經濟帶高風險企業眾多，且分布相對集中，飲用水水源同各類危、重污染以及高風險生產儲存集中區布局交錯，長江干流和一些主要支流及沿岸的環境風險高。未來一定時期內，我國突發環境事件仍將處于高發態勢，長江經濟帶尤為突出，對人群健康和生態安全將造成嚴峻挑戰。由于結構性、布局性風險短時間內難以根本轉變，企業環境安全主體責任落實不到位，部分地區監管、防控和應急能力滯后，環境風險的預防和應對水平尚不能滿足環境風險形勢和日益提高的公眾環境訴求的需要[3]。

近年來，一些學者針對長江經濟帶、長江流域突發環境事件風險開展了研究。例如，付青等（2016）研究認為危化品運輸、陸上排污口、產業往上游轉移等是長江經濟帶飲用水水源保護壓力的主要來源，并從飲用水水源保護區建設、流域聯防聯控、岸線管控、應急能力建設以及取水口布局等方面提出了對策建議[4]；楊小林等（2015）對長江流域2000—2011年的環境風險進行了綜合評價，認為長江流域環境風險自2000 年以后有所控制，但目前呈不斷惡化的態勢，江蘇、上海、湖南等區域是長江流域的高風險區，應從降低風險源危險性和受體脆弱性的角度綜合入手，實現區域環境風險的控制和管理[5]；賈倩等（2017）通過構建模型評估了長江流域突發水環境事件風險，結果表明，由于危化品碼頭數量多、危化品轉運和存儲量大以及水源地、自然保護區等受體脆弱性強等，重慶江津區、巴南區，四川成都、宜賓，安徽銅陵、蕪湖，江蘇南京、鎮江、南通，以及浙江杭州、嘉興等地突發水環境風險水平較高[6]；楊小林等（2017）運用因素分析法對2000—2015年長江流域環境污染事故進行了分析，結果表明，2000年以來長江流域環境污染事故頻數呈不斷下降趨勢，風險控制技術的進步對事故發生頻數增加具有顯著遏制作用，產業結構調整和環境污染治理對風險的抑制作用有限，未來流域產業結構調整和環境污染末端治理任務艱巨，但潛力巨大[7]。綜上，已有研究從不同角度為認識和防控長江經濟帶突發環境事件風險奠定了一定的基礎，但多以個別領域的具體分析或全流域的綜合評估為主，尚缺少基于防控現狀和存在的問題分析的有針對性的系統化的對策研究。

因此，本文在系統分析長江經濟帶突發環境事件風險形勢的基礎上，針對環境風險防控的現狀和存在的問題，從環境風險源頭防控、環境應急協調聯動以及重點領域風險管控等三個方面提出了對策建議，以期為有效防控長江經濟帶環境風險、建設“安全長江”提供參考。

1 長江經濟帶突發環境事件風險形勢

1.1 結構性、布局性風險突出

（1）高風險行業企業數量多。長江經濟帶石化、化工、醫藥、有色金屬采選冶等高環境風險行業企業眾多。據統計，全國40%的造紙、43%的合成氨、81%的磷銨、72%的印染布、40%的燒堿產能聚集在該區域[8]。根據環境保護部開展的全國重點行業（石油加工和煉焦業、化學原料及化學制品制造業、醫藥制造業三大行業）企業環境風險及化學品檢查結果，長江經濟帶9省2市僅石化、化工、醫藥等行業的企業就超過12 000家，占檢查企業總數的28%，在檢查的13個流域中占首位[6]。

（2）布局性環境風險突出。受生產和運輸“親水”特性的影響，長江干流和一些主要支流沿岸高風險企業聚集。目前，長江沿線共布局化工園區62個，正在建設或規劃的化工園區有20多個，生產和運輸的危化品種類多達250余種。沿江分布的涉危險化學品企業以江蘇最多，浙江次之。涉危化品碼頭、船舶數量多、分布廣，僅重慶至安徽段危險化學品碼頭就接近300個。飲用水水源同各類危、重污染以及高風險生產儲存集中區交錯配置，水運航道穿過飲用水水源保護區現象較多。由此導致的疊加性、累積性和潛在性的環境污染風險高。

1.2 突發環境事件頻發

2006—2015年，長江經濟帶9省2市共發生突發環境事件3139起，約占全國總數的60%，其中，上海、江蘇、浙江三個省份的突發環境事件數量占整個長江經濟帶事件總數的80%以上[9]。具體見圖1。

1.3 次生事件防控壓力大

根據2006—2015年環保部調度處理的事件統計，長江經濟帶由生產安全、企業排污、交通事故、自然災害導致的突發環境事件分別占全國相應原因突發環境事件的44%、59%、47%、55%，各種原因的事件占比都處于較高水平。生產安全事故和交通運輸事故是突發環境事件的主要誘因，生產安全原因引起的事件占40%，其次是交通事故原因，占22%。企業排污、自然災害及其他原因分別占16%、8%和15%，另外，危險廢物非法轉移和傾倒也成為長江經濟帶突發環境事件誘因之一。具體見圖2。

長江經濟帶高污染和高風險企業數量多、分布密集，企業存在工藝設備老化、環境風險防控主體責任落實不到位、環境風險防范意識淡薄等問題，導致生產安全事故、企業違法排污事件頻發。水路運輸、陸路運輸數量大、頻次高，交通事故誘發的突發環境事件較多。在四川、云南、貴州等省份，自然災害發生頻次高，這些地區高風險企業數量多、涉及危險物質的生產加工活動頻繁，一旦發生地震、洪水等自然災害，將誘發突發環境事件。因此，未來一段時期，安全生產事故、交通運輸事故和自然災害誘發的次生突發環境事件仍將保持高位。

圖1 2006—2015年長江經濟帶各省份突發環境事件數量及分布

圖2 長江經濟帶突發環境事件誘因

2 長江經濟帶突發環境事件風險防控現狀

2.1 源頭預防不斷加強

近年來，國家層面通過法律法規、規劃政策以及指導性文件等形式對從源頭防控環境風險提出了越來越高、越來越細的要求，為長江經濟帶環境風險防控提供了依據和指導。針對長江經濟帶、長江流域，也專門制定了一些專項規劃、方案，例如，2014年國務院制定了《推進長江危險化學品運輸安全保障體系建設工作方案》[10]。長江經濟帶各省份在環境風險管理制度建設、環境風險隱患排查評估以及監控預警等方面取得了一定進展。大部分省份都建立了環境安全隱患排查和治理工作機制，例如，江蘇省開展了環境安全標準化達標工程建設，對重點環境風險源實施動態管理，組織開展了主要集中式地表水飲用水源地、化工園區以及行政區域突發環境事件風險評估，重點對沿江、居民集中區等敏感區域的高風險企業規劃實施搬遷改造。

2.2 預案管理逐步完善

一是完善預案管理制度，在國家環境應急管理工作不斷完善的同時，江蘇、安徽、江西、湖南、貴州等省份相繼印發相關文件，對預案編制、備案、評估、演練提出了明確要求。二是持續推進企業突發環境事件應急預案備案，例如，江蘇省截至2014年底備案企業達到4500家。三是健全政府專項預案，大部分省份都編制了突發環境事件應急預案，一些省份及所轄市縣針對集中式飲用水水源編制了突發環境事件應急預案。四是加強應急演練。大部分省份均定期通過實戰演練、桌面推演等多種形式開展了政府預案的應急演練。

2.3 應急聯動機制建設持續推進

一是建立跨區域聯動機制，部分省份間針對跨界污染建立了突發環境事件應急聯動機制。例如，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市共同簽訂了長三角地區跨界環境污染事件應急聯動工作方案。二是建立跨部門聯動機制。長江經濟帶9省2市環境保護部門均與其他一個或多個部門建立了聯動機制，共同防范和處置突發環境事件。三是建立縱向聯動機制。例如，江西省、江蘇省推進了省級與地級市、地級市與縣（區）以及環保部門與企業之間的應急聯動體系。

2.4 應急能力穩步提高

一是應急機構逐步建立，如江蘇、貴州、云南、湖南等省份不斷推進省、市、縣三級環境應急機構建設。二是推進應急隊伍建設，如江蘇省建立了3支社會化省級環境應急救援隊伍，江蘇、貴州、湖南等省份組建了省級應急專家庫，并不斷增補應急專家隊伍。三是加強配備應急物資和裝備，如江蘇省建成了無錫、南京、淮安三個省級環境應急物資儲備基地，貴州省目前在全省已建成9個應急物資儲備庫，湖南省完成全省14個市州、87個縣的環境應急裝備配備，安徽省初步建立了全省環境應急物資信息庫。上海等省市積極推進應急能力標準化建設。

3 長江經濟帶突發環境事件風險防控問題與對策

盡管各地環境風險防控體系和應急能力建設取得了長足的進步，但與嚴峻的環境風險防控形勢相比，仍不能滿足實際需要，存在源頭防控體系不健全、能力不足、聯動協調欠缺等突出問題，亟待建立以高風險企業、化工園區、岸線碼頭等為重點的環境風險防控體系，加強高效、聯動的應急協調聯動機制建設，對飲用水水源、次生突發環境事件以及有毒有害物質等重點領域加強環境風險防控。

3.1 嚴格環境風險源頭防控，調整優化結構布局

源頭防控是應對環境風險的最有效的措施和途徑，應將其擺在首要的突出位置。盡管近年來各地在企業環境風險排查、評估以及產業布局和結構調整等方面開展了大量工作，但與復雜且嚴峻的風險防控形勢相比，仍不能滿足現實需要，主要體現在：一是許多企業和水源地等敏感目標未開展環境風險評估，重點源、重點區域環境隱患不清，管控措施缺乏針對性；二是企業快速“入園”導致工業園區或聚集區風險集聚，監控預警、應急導流和暫存以及防護工程等的建設未能及時、有效配套；三是歷史遺留、保護區變更以及監管不嚴等多種原因，導致沿江企業、碼頭布局不合理，侵占保護區、重要生態功能區問題突出，風險源與受體交織[11]。

因此，針對上述源頭防控存在的風險問題，提出以下對策建議：

加強企業和區域環境風險評估。以沿江石化、化工、醫藥、紡織印染、危化品和石油類倉儲、涉重金屬和危險廢物等企業為重點，實現企業環境風險評估全覆蓋，對環境隱患實施綜合整治，推動沿江、沿湖、沿河等重大環境風險企業投保環境污染責任保險。開展干流、主要支流及湖庫等累積性環境風險評估，劃定高風險區域，實施從嚴的環境風險防控措施。開展化工園區、飲用水水源、跨界水體、重要生態功能區以及行政區域環境風險評估試點。

強化工業園區環境風險管控。工業園區或集聚區要加快淘汰不符合產業政策的技術、工藝、設備和產品，實施生態化、循環化改造，加快布局分散的企業向園區集中，按要求設置防護距離和生態隔離帶，建設相應的防護工程。自上游而下，分別選擇不同產業類型、不同布局特征，開展化工園區環境風險防控體系建設試點示范。

優化沿江企業和碼頭布局。嚴格禁止在自然保護區、四大家魚產卵場等一級管控岸線新建工業類和污染類項目，現有存在環境隱患的企業實施限期治理。以石化化工行業企業為重點，統籌現有企業、園區、基地建設，控制新項目建設。嚴格危化品港口建設項目審批管理，自然保護區核心區及緩沖區內禁止新建碼頭工程，逐步拆除已有的各類生產設施以及危化品、石油類泊位。

3.2 加強環境應急協調聯動，切實做好應急準備

近年來，長江經濟帶各地環境應急能力有所增加，預案的數量和質量不斷提升，部分地區通過協議等形式加強了應急聯動，物資和隊伍建設等方面也取得了顯著進展，在妥善處理處置突發環境事件中發揮了重要作用。然而，在部分地區環境風險高且突發環境事件高發的態勢短時間內難以根本扭轉的背景下，目前的環境應急管理在應急預案、協調聯動機制以及隊伍和物資等方面面臨許多問題，主要體現在：一是部分企業以及水源地、化工園區的環境應急預案缺乏規范性、針對性和可操作性，各級政府環境應急預案形式化現象突出，缺乏實效性，難以為應急準備、應急處置提供科學、有效的支撐；二是跨部門、跨區域應急聯動機制過于原則，約束性差，缺乏實質的、具體的聯動措施；三是監控預警能力建設滯后，重點河段、湖泊以及全流域尚未形成包括基礎數據庫、應用平臺等在內的統一的網絡體系；四是應急隊伍建設和物資裝備儲備缺乏統籌，一些高風險地區缺少專門的環境應急機構，隊伍專業化不足，企業和政府應急物資裝備多為自發性儲備，社會化應急救援機制尚未形成。

因此，針對上述應急協調聯動存在的風險問題，提出以下對策建議：

加強環境應急預案編制與備案管理。以沿江涉危涉重企業為重點，加快推進基于環境風險評估的應急預案修編，探索電子化備案。以集中式飲用水水源為重點，推動跨省界突發水環境事件應急預案編制。率先開展長江干流縣級以上集中式飲用水水源和沿江沿岸化工園區突發環境事件應急預案備案。以地級及以上政府為重點，開展基于區域環境風險評估的政府突發環境事件應急預案修編。分行業、分領域開展預案評估，篩選一批環境應急預案標桿，并推廣示范。

加強跨部門、跨區域監管與應急協調聯動機制建設。加強危化品和危險廢物運輸環境安全管理，探索建立危化品運輸車輛、船舶“環保卡”制度和運輸信息平臺。加強環保、公安、消防部門等綜合性、專業性應急救援隊伍長效聯動。借鑒長三角地區上海、江蘇、浙江、安徽“三省一市”經驗，推進跨行政區域上下游環境應急聯動機制建設，建立共同防范、互通信息、聯合監測、協同處置的應急指揮體系。針對風險高、敏感性強、污染糾紛多的區域，開展跨區域環境應急聯動體系建設試點示范。

建立流域突發環境事件監控預警與應急平臺。按照《中華人民共和國大氣污染防治法》，加強排放有毒有害污染物企業建設環境風險預警體系，加強信息公開。以長江干流和雅礱江、岷江、嘉陵江、湘江、漢江、贛江等主要支流及鄱陽湖、洞庭湖、三峽水庫、丹江口水庫等主要湖庫為重點，建設流域突發環境事件監控預警體系。9省2市建立環境風險源、敏感目標、應急資源與應急預案數據庫，建立省際間統一的危險品運輸信息系統。建設長江經濟帶環境風險與應急大數據綜合應用與工作平臺。

強化環境應急隊伍建設和物資儲備。以石化、化工、有色金屬采選冶等行業為重點，加強企業和園區環境應急裝備物資儲備，提高儲備管理規范性。積極推動區縣級、地市級環保部門環境應急能力標準化建設。試點示范先行，探索政府、企業、社會多元化環境應急保障力量共建模式，開展環境應急隊伍標準化、社會化建設。建設長江水環境應急救援基地和國家級環境應急實訓基地。

3.3 強化重點領域風險管控，遏制重大環境風險

由于自然地理特點、重視程度不夠以及監管不嚴等主客觀原因，長江干流、部分支流以及其他一些重點地區，在飲用水安全保障、交通事故次生環境風險防控、有毒有害物質監管以及水庫群建設等領域面臨的風險問題突出，主要體現在：

一是沿江、沿河工業企業、園區密集，取水口和排污口交錯，從企業到水源地之間的監控預警以及應對措施不健全，一旦發生泄漏事故或非法排污，將直接威脅下游取水口的水質安全[4]；二是長江作為“黃金航道”，其干流、主要支流以及陸上危化品運輸量大而復雜，且增長迅速，航道、路線穿越水源地、保護區等敏感目標現象突出，船舶、車輛的全過程跟蹤監控體系尚未建立起來，交通事故次生環境污染風險高；三是危廢等涉有毒有害物質的產生、轉移、處置等環節的底數尚未完全摸清，缺乏特征性有毒有害物質、優先控制污染物清單，監管重點不明；四是上游水庫通常只開展個體建設的生態環境影響評價，群組建設對全流域的生態系統的影響機制尚不清晰，持續跟蹤性研究不足。

因此，針對上述重點領域存在的風險問題，提出以下對策建議：

確保集中式飲用水水源環境安全。優化沿江取水口和排污口布局，在適宜取水區上游設置緩沖區。強化對水源周邊可能影響水源安全的制藥、化工、造紙、采選、制革、印染、電鍍、農藥等重點行業、重點企業的執法監管。以地級及以上飲用水水源為重點，在水源周邊高風險區域建設風險企業與關聯水源三級風險防控工程。以縣級以上集中式飲用水水源為重點，推動無備用水源城市規劃、建設備用水源，編制應急供水預案。

嚴防交通運輸次生突發環境事件風險。加強水上危化品運輸安全環保監管和船舶溢油風險防范，實施船舶環境風險全程跟蹤監管，嚴防嚴處危化品非法運輸。加快推廣應用低排放、高能效、標準化的節能環保型船舶，建立健全船舶環保標準，完善船舶污染物的接收處置能力。提高準入門檻，嚴格落實內河油品和危化品運輸禁運相關要求[12]。加強危化品道路運輸風險管控，加快推進危化品運輸車輛加裝GPS實時傳輸及危險快速報警系統，優化調整涉集中式飲用水水源、自然保護區等危化品運輸路線。

實施有毒有害物質全過程監管。全面調查長江經濟帶危險廢物產生、轉移、貯存、綜合利用和處置情況，摸清危險廢物底數和風險點位。嚴格控制危險廢物、危險化學品非法轉運。加快重點區域危險廢物無害化利用和處置工程的提標改造和設施建設，推進尾礦庫、渣場等歷史遺留危險廢物處理處置。重化工產業集聚區應開展優先控制污染物的篩選評估工作。嚴格新建、改建、擴建有毒有害化學品項目的審批。

嚴防長江上游水庫群重大生態環境風險。加強長江流域生態安全基礎研究，提出基于生態安全的適宜開發規模、強度與布局整體方案建議。全面排查、限期治理已建水庫地質水文安全隱患，強化新建水庫因自然災害引發的突發環境事件風險評估，從源頭降低由于選址不當導致巨大環境與生態影響的風險。持續觀測評估典型河湖水位變化對水生生物多樣性、重要物種棲息地以及泥沙量的影響，加強特有生境長期定位監測，嚴防重大生態風險。

[1] 滕堂偉, 瞿叢藝, 曾剛. 長江經濟帶城市生態環境協同發展能力評價[J]. 中國環境管理, 2017, 9(2): 51-56, 85-85.

[2] 環境保護部, 國家發展和改革委員會, 財政部. 關于印發《長江經濟帶生態環境保護規劃》的通知[EB/OL]. (2017-07-17). http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201707/t20170718_418053.htm.

[3] 王金南, 蔣洪強, 劉年磊. 關于國家環境保護“十三五”規劃的戰略思考[J]. 中國環境管理, 2015, 7(2): 1-7.

[4] 付青, 趙少延. 長江經濟帶地級及以上城市飲用水水源主要環境問題及保護對策[J]. 中國環境監察, 2016(6): 25-27.

[5] 楊小林, 程書波, 李義玲. 基于客觀賦權法的長江流域環境污染事故風險受體脆弱性時空變異特征研究[J]. 地理與地理信息科學, 2015, 31(2): 119-124.

[6] 賈倩, 曹國志, 於方, 等. 基于環境風險系統理論的長江流域突發水污染事件風險評估研究[J]. 安全與環境工程, 2017, 24(4): 84-88.

[7] 楊小林, 顧令爽, 趙曄, 等. 長江流域環境污染事故頻數動態變化及影響因素分解研究[J]. 改革與開放, 2017(13): 77-79.

[8] 騰艷. 中國地質大學(武漢)校長王焰新提出 創新“生態長江”治理模式[N]. 中國國土資源報, 2015-11-25(06).

[9] 環境保護部. 中國環境統計年報(2007-2016)[M]. 北京: 中國環境科學出版社, 2007-2016.

[10] 國務院. 國務院辦公廳關于印發推進長江危險化學品運輸安全保障體系建設工作方案的通知：國辦函[2014]54號[EB/OL].(2014-06-09). http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-06/23/content_8903.htm.

[11] 周馮琦, 陳寧. 優化長江經濟帶化學工業布局的建議[J]. 環境保護, 2016, 44(15):25-30.

[12] 交通運輸部. 交通運輸部辦公廳關于內河單殼化學品船和單殼油船禁航有關事項的通知：交辦水[2015]188號[EB/OL].(2015-12-23)[2017-07-13]. http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/syj/201512/t20151223_1958661.html.