《社區矯正法》（征求意見稿）評析

鄭朋達，劉　琪

（1.天津師范大學　法學院，天津　300380；2.唐山學院　社科部，河北　唐山 063000）

刑法的存在是為了懲罰犯罪，將有社會危害性的行為進行負面評價，進而通過刑罰維護社會的穩定。對犯罪人員的矯正和教育一般都是通過監獄矯正進行。但是，由于犯罪人員中一部分人員是過失犯罪、輕微犯罪。如果對危險性較輕的犯罪人員處以實刑如監禁刑，不僅不利于教育改造，反而受交叉感染而人身危險性增加之情形大增，不利于犯罪人矯正復歸社會，因此產生行刑社會化理念和社區矯正之制度，首先個別性的考察具體犯罪人之人身危險性，再對不至再危害社會的犯罪人從輕處遇、直接在社會中接受教育矯治，從而改善犯罪人處遇之效果和復歸社會能力。[1]我國引入社區矯正制度已有10余年的時間，經過這10多年的發展，已經成為一項比較完善的制度。但是由于沒有專門法律對其進行規制，無法達到預期的目標。這種情況相信在未來的幾年會得到改變。2016年12月國務院法制辦向社會公布《社區矯正法》（征求意見稿）（以下統稱《征求意見稿》），向社會征求意見。筆者相信隨著這部法律的正式出臺，特別是《征求意見稿》中提到的矯正工作指導精神、實施細則等內容，會讓我國社區矯正工作進入一個全新的局面。下面筆者將針對《征求意見稿》做如下幾個方面的評析。

一、《社區矯正法》（征求意見稿）帶來的新突破

（一）社區矯正工作理念發生變化

社區矯正對象是被判處拘役、管制等刑罰的人，具有一定的社會危害性。對于違反刑法的人，我國古代向來主張要嚴厲懲罰。在我國這種嚴刑峻法思想的影響下，罪犯的權利保護一直是我國法治建設中相對短板的一塊。這從我國《刑訴法》的變遷中可以得到體現。然而隨著我國法治事業的發展、大眾權利意識的蘇醒，犯罪人士的權利開始被重視，甚至除特定權利外與普通民眾沒有明顯區別。這種法治理念的轉變標志著我國法治建設的進步。《征求意見稿》中也體現了社區矯正對象受保護權利的變化，比如第八條第二款社區矯正人員依法享有的人身權利、財產權利和其他未被依法剝奪或者限制的權利，不受侵犯。社區矯正人員合法權益受到侵害的，有權提出申訴、控告和檢舉。該規定明確了社區矯正對象的權利以及如何救濟。而在《社區矯正實施辦法》中，其規定受保護的是人身安全和合法財產等方面，從權利保護程度上來說，《征求意見稿》的規定要更加全面和具有可操作性。盡管《征求意見稿》中規定保護的權利在其他法律上同樣有所體現，但通過《征求意見稿》專門規定這點體現了社區矯正工作理念的轉變，即矯正對象的權利同樣需要保護和救濟，從法律層面去宣告公民的基本權利受法律保護的法治理念。

（二）社區矯正工作主體力量的變化

在過去的社區矯正工作相關法律中，社區矯正工作一直由社區矯正機關工作人員具體負責。這在《社區矯正實施辦法》中有大量體現，比如辦法中的第三條：縣級司法行政機關社區矯正機構對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助。司法所承擔社區矯正日常工作。社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作。在該條款中，社區矯正工作主要負責人員是司法行政工作人員，承擔著社區矯正日常活動和行政事務的管理。除此之外，社會工作者是另一大關鍵主體。二者的關系是社區工作者和志愿者是在社區矯正機構的組織和指導下參與社區矯正工作的，特殊之處在于社會工作者和志愿者與司法干警之間并不是一種平等關系，是一業務上的上下級關系。這種法律地位上的不平等不能調動社區矯正志愿者和工作者的積極性、能動性，不能保證矯正效果的最大化。特別是目前實務中存在著社會工作者和志愿者的待遇比較低，工資與工作付出不成比例的問題。依據筆者所在地區的調研來看，社會工作者的工資僅僅高于天津市規定的最低工資線之上。法律地位的不平等加工資待遇的低下，自然不能保證工作效果的。隨著最近《征求意見稿》的頒布，現今這種狀況會得到極大改善。《征求意見稿》中提到社區矯正工作堅持監督管理與教育幫扶相結合，專門機關與社會力量相結合，保障公眾安全與維護社區矯正人員合法權益相結合的原則。該規定將社會力量和專門機關并列，將二者放在同等法律地位。這種法律文本的用詞變化不僅體現的是矯正工作主體力量的改變，同時也是矯正工作理念的一種變化。矯正機關司法干警和志愿者變成一種合作關系，二者共同追求矯正效果的最大化，共同探討矯正教育的根本意義。筆者認為社區矯正工作需要極大的熱情和創造性，通過社區機關的嚴謹性和志愿者的能動性相結合，會更加有力的促進了社區矯正工作。

（三）社區矯正費用保障制度得到改進

社區矯正工作涵蓋對象廣、持續時間長的特點決定了該項工作需要大量的財政支出。縱觀世界各國的財政支出，監禁型刑罰措施所耗費資源占據比重都較大。以很少用監禁型的美國和加拿大來為例，加拿大對一個犯人實施監禁刑一年要花費六萬多加元，美國兩萬多美元。美國政府近年來在監獄方面的總開支高達260多億美元，比用于福利和社會保障的開支多出近五成。[2]可見社區矯正是一項需要充足財政經費保障的法律制度，如若經費不就位，矯正效果就達不到預期目標。在《征求意見稿》出來之前，社區矯正制度經費一直沒有法律上的明文規定。就算在《社區矯正實施辦法》中也沒有對社區矯正制度經費的詳細規定。唯一能稱得上對社區矯正經費制度有相關規定的法律法規文件就是《財政部、司法部關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》。這種法律上的空白是掣肘現實工作張開的關鍵因素。實務中各地矯正機關確實存在著經費不足無法展開相關工作的狀況。各地為了解決經費不足也相應的采取了一些措施，比如通過撥付辦公經費、將社會工作者的工資由民政部門撥付等變通方法來解決。但是如若無法從法律層面上對經費保障作出突破性規定，僅僅依靠變通方法是無法從根本上解決經費不足的問題。《征求意見稿》中的規定帶來了一個新的局面，其第九條規定各級人民政府應當將社區矯正經費列入本級政府預算。居民委員會、村民委員會協助社區矯正機構開展工作所需經費從社區矯正經費中列支。不僅僅將社區矯正經費作為專項經費列入到當地政府財政預算，還將居委會、村委會的相關矯正經費也規定入社區矯正經費中。通過法律上予以明確社區矯正制度經費來源、經費項目，從根源上保證經費充足。《征求意見稿》的經費規定解決了現階段社區矯正工作中的關鍵問題，對于社區矯正制度的建設有關鍵意義。

（四）某些程序方面更具有可操作性

在《征求意見稿》出臺之前，社區矯正工作的程序規定以《社區矯正實施辦法》為主。通過仔細閱讀《社區矯正實施辦法》就會發現，很多程序雖然有規定但具體可操作性較差。比如在矯正對象違反矯正規定需要重新收監或者撤銷緩釋、拘役時，《社區矯正實施辦法》中規定：人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行罪犯決定收監執行的，居住地縣級司法行政機關應當及時將罪犯送交監獄或者看守所，公安機關予以協助。司法行政機關實質上作為行政單位，本身對矯正對象沒有強制執法權。在這方面顯然公安機關要占據明顯優勢。但在該規定中，公安機關予以協助，并不占據主導地位。因而容易造成實務中司法行政機關沒有執法權，卻要干執法的活，而公安機關擁有執法權卻沒有相應的主導地位。這種沖突引起部門之間相互踢皮球的現象。所以《征求意見稿》直接規定對宣告緩刑、假釋、暫予監外執行的社區矯正人員決定收監執行的，公安機關應當立即將其羈押，并移送監獄或者看守所。將收監、移送職責明確為公安機關的職責，使實務中脫離矯正管理、違反矯正紀律的現象得到解決，加強了社區矯正工作的規范化。另外還有些規定在《征求意見稿》中得以明確，使社區矯正工作連貫性更強，各部門的銜接更加緊密。比如社區矯正對象脫逃，《征求意見稿》明確規定被決定收監執行的社區矯正人員在逃的，由公安機關追捕，社區矯正機構協助。這在《社區矯正實施辦法》中屬于監管空白區，現實中如果出現該情況，各地只能靠自己的變通方法去解決。而現在將社區矯正對象脫逃的追捕工作明確由公安機關負責，更具有可操作性和實效性。

（五）幫扶教育地位得到上升

社區矯正制度具備兩項功能，一為矯正，二為幫扶教育。菲利曾經說過:“同樣的犯罪，從人類學和社會學方面說，由于犯罪的原因不同，對各種人格的罪犯需要采取不同的治療方案。[3]社區矯正對象一般是輕微犯罪或者說過失犯罪人士居多。他們自身的社會危害較小，這與個人的社會自身價值比起來，后者可能更加重要。所以在社區矯正工作中有很重要的一部分就是幫扶教育工作。但是在我們目前的法律體系中，關于社區矯正的法律大部分還是規定矯正這塊，對于幫扶內容的規定較少，比如《社區矯正實施辦法》。這也是我們現階段社區矯正工作中的一大缺陷。《征求意見稿》第四章整章規定了幫扶教育的大致內容、指導思想以及工作方式，明確了幫扶幫教的細致工作和法律地位。可見我們司法部門已經意識到社區矯正工作中幫扶功能的重要性。《征求意見稿》用了專門的章節規定幫扶工作符合社區矯正工作未來發展的趨勢，突出了矯正制度教育矯正、回歸社會的功能。

二、《社區矯正法》（征求意見稿）尚未規定的方面

（一）保證人制度仍沒有細致規定

社區矯正工作的完成需要各項具體制度去保證。保證人制度就是其中一項關鍵制度。然在《征求意見稿》中，對于保證人制度仍沒有細致規定，還是和《社區矯正實施辦法》一樣，只是將保證人概念單純的從其他法律中引入，沒有針對保證人制度在社區矯正工作中的概念、制度設計進行規定。比如《社區矯正實施辦法》第三條第三款規定有關部門、村（居）民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人等協助社區矯正機構進行社區矯正。《征求意見稿》的規定和上述規定基本一致，缺乏對保證人資格條件、責任義務、獎懲措施等方面細致具體的規定。這些配套規定的缺失容易造成保證人制度在實施過程中出現制度實施標準不一、效果參差不齊的問題。對保證人資格條件的規定缺失引發實務部門甄選條件差別較大，無法體現法制統一的嚴謹性、一致性。責任義務、獎懲措施的缺失極易造成保證人等同虛設，無法起到監督保證人、促進矯正教育工作的作用。保證人制度對社區矯正工作起到關鍵作用。如果能夠將保證人制度進行細致化，這對于矯正工作絕對是一大利好。

（二）社區矯正經費方面缺乏具體操作制度。

雖然《征求意見稿》規定將社區矯正經費納入到當地的財政預算當中，但是仍缺少具體操作規定。社區矯正工作的直接成本主要是由購買公共服務、人力成本等費用構成。在經費不足的情況下無法保證矯正工作的有序開展。以購買公共服務這筆硬性支出為例。社區矯正工作購買的公共服務主要分為職業技能培訓、心理疏導培訓、法律普及培訓等幾項。這些公共服務對于矯正工作來說是必要和不可或缺的。實務中經費的不足導致無法有計劃的安排公共服務培訓的展開。筆者認為《征求意見稿》中規定的社區矯正經費具體操作制度欠缺固定經費撥款、經費承擔、經費監督等輔助制度的存在。經費具體操作制度的完善能夠帶動矯正經費保障機制的運行。《征求意見稿》將社區矯正經費納入財政預算是一大重要進步，但也同時也必須承認仍有進步的空間。

（三）社區矯正風險評估制度不具有操作性

在筆者的認知里刑法的目的之一就是懲罰犯罪，究其原因是因為罪犯存在社會危害性。違反刑法而被判處刑罰，在于侵害了某種法益。社區矯正的對象作為被判處刑罰的對象也不能例外，從其本質上說社區矯正對象仍存在著人身危險性，這種危險性表現在再次犯罪以及違反法律規范的可能性上。因此建立完善的社區矯正風險評估制度是必要的。針對矯正對象進行動態的矯正風險評估有助于矯正工作人員規避矯正對象引發的風險，同時有助于矯正對象矯正活動的安排。《征求意見稿》中對于風險評估只在第十條第二款做了如下規定：社區矯正在社區矯正人員的居住地執行。社區矯正決定機關根據需要可以委托社區矯正機構或者居民委員會、村民委員會等組織對罪犯的社會危險性和對社區的影響，進行調查評估。這項規定并沒有對風險評估的指標、操作流程進行規定，不具有可操作性。

三、《社區矯正法》（征求意見稿）的完善建議

（一）加強保證人制度的細致規定

筆者認為如果要落實保證人制度首要措施是將社區矯正制度中的保證人制度在法律上予以明確，包括保證人制度的法律地位、實施細則等方面都具體化，這樣落實起來才會有法理依據。社區矯正保證人制度是指在矯正對象接受社區矯正時，需要提供一名自己的近親屬或者自己的好友充當自己的保證人，保證自己在社區矯正的期限內遵守相關規定，按時報到學習。這項制度有幾個要素，第一要素保證人需是自己的近親屬或者好友。之所以要求是近親屬和好友，很重要的一個原因在于中國具有濃厚的人情社會屬性。親情、友情自古以來都是非常被看重的。以古代刑律體系中有個“親親得相首匿”原則為例。該原則規定親人之間相互包庇隱瞞罪行可以免于被追究刑事責任。親情在法中得到體現，可見親情在我國傳統文化中的地位。有了親人和朋友作為保證人，矯正對象在作出任何法律行為之前都會考慮到保證人的利益。以保證人在矯正對象心里的地位可以幫助他們認真、踏實的參加矯正工作，提升矯正效果。第二要素保證人戶籍在矯正單位所在地或長期居住在矯正機關所在地的。戶籍要求是為了便宜保證人實行保證義務，生活范圍重疊部分小的保證人無法切實有效的對矯正對象進行督促檢查。第三保證人需具備相應的行為能力。這點上是毋庸置疑的，不具備法律行為能力是無法對自己的行為產生明確清楚的認識，也不具備承擔部分法律責任的能力。如果對上述事項在《征求意見稿》中進行落實，會大幅度的提升矯正效果。

（二）增加社區矯正經費具體操作制度

筆者認為如果《征求意見稿》能夠在矯正經費具體操作制度上加以完善，會明顯提高法律的適用性和可操作性。比如實行社區矯正經費保障中央與地方共同負責制。這點與域外社區矯正經費由聯邦政府與州政府二元主體共同承擔相類似。確立這類經費保障體制，可以更好地保障社區矯正所需要的經費。通過不同級別的政府分擔社區矯正經費，鼓勵各級政府積極做好社區矯正工作。要努力建立有利于利用社會資源的制度環境和法律環境，從而有利于促進矯正工作的有效開展。分級財政負擔是解決地方各級政府工作經費緊張的有效辦法，建議在全國經濟發展形勢良好的宏觀形勢下，明確中央財政與省級財政承擔社區矯正經費的合理比例。[4]再比如確定每年社區矯正經費預算計算方式、相關經費使用監督制度等等。通過將經費保障制度具體化，可以保證社區矯正功能的實現。相關制度設計不完善，即使將社區矯正經費劃撥下來，也并不能達到良好的效果。

（三）完善社區矯正風險評估制度

風險評估制度與美國的聯邦復歸社會中心示范項目有異曲同工之妙。美國復歸項目為每個犯罪人員配置復歸評審團隊，由監獄局、緩刑管理機構等人員組成。他們需要對犯罪人員進行全面的評估后制定矯正活動計劃。[5]與前者不同之處在于筆者認為我國的社區矯正風險評估制度不單是前期風險預測，而是貫穿整個矯正過程的。由司法行政機關、監獄、檢察人員、心理咨詢師等不同機構不同專業的人員組織評估委員會，按照法定程序履行職責。通過法律層面確定可操作性的風險評估制度，有如下幾點意義：第一，風險評估制度時刻關注矯正對象的變化，從而時刻改變矯正措施和活動，達到矯正效果最大化。第二，風險評估制度通過前期預測，判斷一名犯罪嫌疑人是否適合社區矯正，降低重新犯罪以及影響同期矯正人員的可能性。第三，社區矯正風險評估制度有利于社區矯正工作人員更加主動的采取矯正活動和措施。所以在《征求意見稿》中應當明確風險評估制度的指標、流程以及人員組成等等方面。

參考文獻:

[1]ELMER H.J.Crime,correction and society:an introduction to criminology[M].Wales:Dorset'Press，1978：55-56.

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[3]菲利．實證派犯罪學[M].郭建安，譯．中國人民公安大學出版社，2004：179.

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[5]林子堅．域外社區矯正制度辨析及對我國的啟示[J]．法學論壇，2015(04):77-83.