新時代背景下中小學校長負責制的改革深化與發展研究

吳光平 陳龍泉

（成都列五中學，四川成都 610017）

1 引言

21世紀正值社會重要轉型期，信息化和全球化已成為當前教育發展的潮流。社會經濟發展對未來人才提出更高更新的要求，迫使中小學教育變革和轉型。1985年頒發的《中共中央關于教育體制改革的決定》中提出，逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立校務委員會，建立和健全教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監督。黨組織要團結廣大師生，大力支持校長履行職權，保證和監督黨的各項方針政策和國家教育計劃的實現。

目前，成都市中小學校普遍實行校長負責制。在校長負責制下，校長就是學校領導核心，負責主持學校全面工作，擁有最高抉擇、指揮和執行權力。因此，有什么樣的校長就有什么樣的學校。校長個人的教育理念、辦學思想、個人素質、人格魅力、行政能力，直接影響到學校整體發展和管理績效。

在新時代背景下，黨和國家十分重視校長負責制，《人民日報》明確提出要“完善黨委領導下的校長負責制”，充分發揮黨組織在校長負責制中的核心地位，讓校長有負責任的動力、有負責任的權力、有負責任的能力。

2 “中小學校長負責制”的基本涵義

過去，我們對校長負責制內涵，從理論和實踐兩個層面，形成以下觀點：一是認為校長負責制，就是校長接受政府委托，對學校實行統一管理和全面負責的一種領導制度，它強調職、責、權相統一。二是認為它是由指揮、執行、反饋、監督等程序組成的一種封閉式的科學管理系統。三是認為它是校長在上級黨委和教育行政部門領導下，對教育教學和行政工作全面負責，教職工和學生參與民主管理，三者有機結合，缺一不可的制度。四是認為，校長負責制的基本要素是上級機關領導、校長全面負責、黨支部監督保證和教職工民主參與。

其中，第四種是當前人們普遍認同的觀點。它強調了黨組織領導的絕對核心地位和監督保征作用，確立了教代會參與學校民主管理的地位，確保了校長在上級機關領導下，全面負責學校行政管理和教育教學管理工作。如果把學校比成一艘航行在大海上的輪船，那么，教育行政部門按照國家方針政策和法律所下達的指示就是“航標”，校內黨組織監督保證就是“舵”，教代會參與民主管理就是“引擎”，而校長就是“舵手”。因此，校長必須讓廣大教職工發揮強大的動力，在黨組織監督保證和上級主管部門指引下，實現學校辦學目標。

我國的學校管理制度，經過了建國初期既沒有組織保證監督，也沒有教職工民主管理的“校長責任制”；也經過了上世紀60年代初沒有突出教職工民主管理作用的“校長負責制”。近20年來，在“校長負責制”的基礎上，推行了黨委領導下、教職工參與的民主管理制度，實驗證明，實行黨委領導下民主管理的校長負責制是中小學教育的最佳選擇。因為，這種黨委領導下民主參與管理的“校長負責制”初步明確了學校內部管理的權力制衡關系，既保證了校長充分有效地行使辦學管理權力，又確定了教職工參與民主管理的權利和黨組織的保證監督權力，保證了學校工作的高效運轉。

3 當前“中小學校長負責制”暴露的突出問題

21世紀是政治、經濟、文化等狀況發生具有進步意義的重大變化的時期。在這個時期教育面臨著政治環境的進一步優化，社會經濟發展方式的轉變，傳統文化的振興等，尤其國家人才戰略重構對中小學教育思想、管理模式、教育教學方式提出了更新更高的要求。

黨的十九大報告提出了優先發展教育事業，要讓教育成為提高保障和改善民生的一項重要舉措。當前和今后一個時期，中小學教育必須以立德樹人為本，端正教育思想，不斷強化學校管理，彌補教育短板，以滿足老百姓對教育的需求。教育的主戰場在學校，辦學的關鍵在校長，一個好校長就是一所好學校的保障。因此，我們要重新審視當下的中小學校長負責制利弊，以期不斷地通過改革，興利除弊，完善、深化和發展校長負責制。

那么，當前公辦中小學實行校長責制，究竟出現了哪些問題呢？通過對成都市部分實行校長負責制的中小學進行了調研，發現目前中小學校長負責制有以下幾個方面的問題：

第一，校長責任劃分不清。實行校長責任制的關鍵是校長負的“責”是什么，必須要清楚。川教〔2004〕09文件規定：“校長是學校法定代表人，負責主持學校全面工作。校長的主要職責是：全面、正確貫徹執行黨和國家的教育方針、法律法規和政策；堅持社會主義辦學方向，堅持以教學為中心，提高教育質量，全面實施素質教育；全面負責學校工作，依法治校；法律規定的其他職責。”然而，這些概括性表述十分模糊，中小學校長的責任很不明朗。在實際工作中出現了兩種情況：一是沒有承擔好責權范圍內的責任。二是校長承擔了更多的職責范圍外的責任。所以有些校長說“校長權力有限，責任無限。”

第二，校長權力規定不明。校長究竟依法享有哪些具體的權利？這個問題一致就很模糊。首先，賦予校長的合法權并不清楚。《中華人民共和國教育法》第30條做了一個很原則的概述：“學校的教學及其他行政管理，由校長負責。”校長負責“教學”知識十分明確的，也突出了學校工作的特點，但是“其他行政管理”界限不明確，只是模糊的法律授權，并沒有對權責的法律地位、范圍、內容作出具體規定，容易產生歧義。有些校長以“長官”自居，把自己定位于上級、上司、老板，常常一手遮天，獨斷專行。也有少數“甩手”校長，不承擔校長應盡義務，看似負責其實不擔責，成天無所事事，混日子。

由于學校和主管部門的職權不明，教育主管部門成了“大校長”，直接伸手學校管理，取代校長的職權。校長“權力有限，責任無限，”挫傷了校長辦學的積極性。這是當前我市各個區縣最為突出的現象。校長們又非萬能專家，由于事務纏身，力不從心，影響了辦學效率。

第三，校長權力監督缺位。“校長負責制”的核心要素有兩方面的監督，一是法律監督和黨組織的監督保證；二是教職工（教代會）參與的學校民主監督。在中小學教職工通過教代會實行民主監督最為重要。《中華人民共和國教育法》第三十一條規定“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督。”但現實中許多人對教代會的性質和作用認識不夠，僅僅把它當作上情下達的一條途徑，甚至成為校長決策的工具，教師參與學校重大事項的決策機會很少。

由于很多中小學校長權責監督的不力，往往導致以下幾個方面的問題：一是校長監督缺位導致權欲膨脹。一些校長官本位意識強，把校長當成“官”，學校管理行政化色彩濃。漠視黨組織的監督和學校教代會的民主管理。學校大小事情一人說了算，聽不進不同意見。二是校長監督缺位導致家長作風。一些校長缺乏法律意識和民主意識，把學校看成自己的家，自己儼然成了家長，總是按照自己的主管好惡來處理學校事務。不是以法治校，以德治校，而是以人治校，以權治校。三是學校管理的透明度不高。一些學校人財物管理不夠透明，教職工應有的知情權無法保障。對廣大教職工關心的經費預決算、費用開支、獎懲辦法、評優程序、考核標準等事項，則不愿意詳細公開，甚至進行暗箱操作。

第四，校長產生方式不科學。中小學校長都是基于任命而產生，而不是民主選拔。由于其政治生命掌握在上級主管部門手里，有些校長難免只對上級負責，不對教師和學生負責。任命制下產生的部分校長缺乏校長的職業素養，他們可能是優秀的教師，但未必能成為優秀的學校管理者，所以一到校長崗位上來就令人失望。有些人沒把校長當作事業和責任，而把位置當作耍弄權術的舞臺。由于校長不是自主競聘的，因此辦學的積極性不高。加上學校和主管部門的職權不明，主管部門往往取代校長直接伸手學校管理。校長“權力有限，責任無限，”挫傷了校長辦學的積極性。這是當前我市各個區縣最為突出的現象。

任命制存在的弊端，應該通過改革，實行選聘制，讓熱愛教育、實績突出、善于管理的教師走上校長崗位。公開選聘校長，通過第三方機構考核、主管部門任命，在這個過程中，充分體現師生對校長選拔、任命的參與權和表達權。

我們認為，當前中小學校長負責制弊端具有一定的危害性。

首先，校長濫用職權成為滋生教育腐敗的溫床。一些校長濫用權力化公為私，甚至貪污腐化，給學校的整體利益和教師的個人利益造成嚴重損害。例如，校長直接插手教師招聘、招收學生等工作，可能產生腐敗問題。校長壟斷學校經費第二次分配權力，造成分配不公，不僅打擊了教師的積極性，還影響了學校和教育事業發展。校長過分突出個人影響力，忽視領導集體的影響力，使領導班子集體威信不高，副手負責的工作難以推動。

其次，校長權力過于集中會導致學校工作失誤。校長負責制賦予校長的權力應該是很充分的，例如，學校工作的決策指揮權、干部人事任免權、教育教學改革權、對教職工的獎懲權、經費使用權、教學設備購置權等。在實踐中，我們發現不少校長更多強調了自己的權力，卻忽視了應盡的責任和義務，也沒有更多考慮如何保障師生的權益。這樣學校管理就很難調動廣大教職工的積極性和主動性。

第三，缺乏監督制衡的校長負責制就是長官制。缺乏黨組織監督和教職工民主監督的校長責任制，就是個人專斷的長官制，校長聽不進不同意見，唯我獨尊，搞一言堂的情況下，學校行政機構、黨群組織、權力機構形同擺設，教師參與民主管理渠道虛設，教師的權益涉及到教學崗位聘任、年度工作考核、職務晉升、工資晉級，教職工參與民主管理、對學校及校長工作提出批評、建議，評議校長及其工作，進行課堂教學改革和探索等多個方面，然而在校長權利得不到制衡的時候，教師的這些權益是得不到保障的。

總之，缺少監督的校長負責制會產生校長權力腐敗，影響了教師主觀能動性的發揮，在一定程度上制約了教育事業的發展。

4 當前中小學校長負責制弊端的原因

中小學校長負責制出現種種弊端的根源在哪兒呢？根源就在與理論上，對校長負責制的認識不到位，實踐中，沒有健全的逗硬的科學的校長選拔機制和權利監督制衡機制的設計，過于信任校長素質和道德自律，等等。

5 新時代背景下“中小學校長負責制”改革深化與發展建議

為了改革深化和發展我市“中小學校長負責制”，為實現全市中小學教育發展戰略規劃，針對在調查中發現的問題，結合新時期黨和國家對于中小學校長負責制提出的指導意見，特提出以下思考和建議：

首先，不斷學習和領會，深刻地理解黨領導下的校長負責制的意義。加強中小學校黨的建設，全面貫徹落實黨組織領導下的校長負責制，是堅持社會主義辦學方向的客觀需要，也是做好新形勢下推進中小學教育改革與發展，把青少年學生培養成為社會主義“四有”新人的根本保障。據調查，目前一般學校黨的組織機構是健全的，但民主管理和決策議事機制卻不完善，有的名存實亡。所以，我們一定站在加強黨的先進性和執政能力建設高度思考如何完善和落實校長負責制問題。在新時代背景下，我們要堅定不移地推進黨組織領導下的校長負責制，以確保黨的教育方針在中小學校得到全面地貫徹落實，開花結果。

其次，加強學習和探索，進一步明確中小學校長負責制的科學內涵。校長負責制是由校長統一領導和全面負責學校各項工作，黨組織在學校居于核心地位，有監督保證權力，教代會民主參與管理，是學校內部根本組織制度。在職權上，校長是學校的法人代表，承擔學校管理的部分任務，對政府主管部門負責，校長要對學校教育、教學、人事、財物等實行統一領導，全面負責，以學校行政核心和最高領導人地位名義，行使決策指揮權；學校黨組織是中小學校各種組織和各項工作的領導核心，對學校行政的重大決策有參與權、監督權和保證權；作為代表全體教職工利益的教代會，要在學校黨組織的領導下，以主人翁地位參與學校民主管理，行使民主管理權和民主監督權。

第三，明確黨組織作用，進一步提高黨領導的校長負責制的可操作性。

黨組織要依照黨章，落實職責，發揮作用。黨組織要明確職責，把好方向，出好思路，管好干部，抓好大事。校長要在黨組織監督下依法行使管理權。處理好黨組織領導與校長負責的關系。學校黨組織要充分發揮領導核心、戰斗堡壘和先鋒模范作用，堅持黨組織統一領導學校工作，支持校長依法獨立行使職權，發揮校長在依法行政中的重要作用，保證教學、科研、行政管理等各項任務的完成。黨的書記要切實承擔指導和監督校長行使權責的責任，幫助校長外塑形象，內樹威信。校長也要增強黨的意識，自覺接受黨組織的監督，維護黨的領導權威。提倡黨政干部交叉任職，讓每個領導班子成員分工明確，履職到位，防止扯皮推諉。

第四，成立校務委員會，進一步落實現代學校制度之下的權力制衡。

校務委員會是全面實施民主管理和依法治校的學校常設管理機構，也是現代學校管理模式的重要組成部分。其宗旨是：加強學校決策的民主化、制度化和程序化，全面提高校長民主決策和依法管理的水平，培養全面發展的優秀人才。校務委員會成員是由學校教職工代表大會民主選舉產生，負責學校重大事宜的決策以及教育教學、人事安排等諸多學校事物的決策、監督與管理。

第五，健全規范化制度，為學校黨組織領導的校長負責制提供根本保證。

制度是實現學校管理職能的根本保障，學校要通過健全各項規章制度，形成左右協調、上下聯動、齊抓共管、密切配合的管理格局，以確保學校校長負責制落到實處，發揮作用。一是建立學校黨、政、工、群、團內部聯系會議制度。在黨組織領導下，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的要求，對涉及學校長發展的遠規劃、內部改革方案、學校領導分工、干部人事變動、出臺規章制度、各項經費的預決算、基建采購項目的招標、教育收費、職稱評定、崗位聘任、推薦或評選優秀教職工等重大問題和事關全局性、涉及教職工切身利益的各種事項，實行民主集中，防止一個人或少數人說了算。二是健全和規范學校各項議事規則。首先，要明確規定學校黨委（支部）、學校管理委員會、校長辦公會、學校行政會、教職工代表大會的職能定位、出席人員范圍、議事基本規則和程序，完善校務民主決策制度。積極推行校務公開制度、民主聽證制度、家長評議制度、社會評議制度和公開考評制度，努力實現各項工作的制度化、規范化、常態化。三是完善通報、監督、評議制度。對涉及學校發展和教職工切身利益的重大事項，要廣泛聽取意見建議，學校書記和校長在每一學年度必須向全體教職工述職，并接受全體教職工的評議。

第六，改革選培制度，進一步提高校長負責學校工作的職業素養。

1.在市內實行試推行選聘制。采用一校一選聘，教育局牽頭組織教師、學生、家長、專家和社區代表組成考評小組考評。也可以委托第三方專業機構實施選聘考核。校長實行任期制，連任機制、退出機制。每學年和任期屆滿對校長實行嚴格認真考核，并將其結果作為續聘和免職的依據。條件成熟時全面推開。

2.回歸校長職業的原點思考。我們認為，作為學校法人代表，校長是實施素質教育，促進基礎教育改革和發展的領頭羊；校長是一種學術地位、學識水平和能力的象征，而不是一般的行政職務；校長是知識分子中的精英，是教師的教師，是玩得轉專家的“專家”；校長是有“識才的慧眼、用才的氣魄、愛才的感情、聚才的方法”，善于為學校教師鋪梯搭臺的“人梯”；校長既是是一種崇高而又令人尊重的職務，又是一種擔負重要社會責任和承擔歷史責任的神圣職業，背負著為國家未來發展使命和為學校發展責任的真正有情懷的教育人。因此，必須引導校長回歸職業原點，反省和思考自己的工作。

3.不斷培養和提升校長素質。我們認為校長負責制下的校長，必須學好政治理論、教育理論、管理理論，掌握教學專業知識、人文知識、新教育技術知識、財經法律和創新知識。校長要不斷提高工作能力、表達能力、社交能力、教學能力、科研能力和創新能力。校長要永葆事業心、責任心和進取心，善于處理好工作和學習、個人和集體、繼承傳統和創新發展關系。校長應具有服務意識、團隊意識、大局意識和創新意識。我們認為，時代的眼光、社會的良知、正確的觀念、獨到的見解、堅韌的品格和廣闊的胸懷，是好校長的基本素質。一是養成終身學習的好習慣。讀書是校長自身成長的需要，在讀書中發現自己、檢查自己、提升自己。校長應該是一所學校中最有學問，最具人格魅力的人，是對教師最關心、最了解的人，也是教師最尊重的人，更是變革教育觀念的先行者、探索者，是教育教學改革的排頭兵，是終身學習的帶頭人。因此，校長要加強理論學習，不斷提高自身修養。二是爭做率先垂范的好榜樣。在平時工作中，校長要身先士卒，以身作則，親力親為，率先垂范，身教重于言教，做到“其身正不令而行”。校長一定要有親合力、感召力、凝聚力，靠人格數威望，靠威望聚人心，靠自己對教育事業的執著追求，靠勤業敬業的精神，靠公正端方的人格魅力，靠自己的真誠和大度，創造性地轉化教師具體的、自覺的教育行為，從而實現校長的辦學理想。三是不斷轉變校長職業觀念。要實現觀念上的三個轉化，走職業化、專業化發展之路。一是要淡化校長的教育產業觀，強化校長的教育事業觀。二是逐漸淡化校長的職務觀念，不斷強化校長的職業觀念。三是盡力淡化校長的權力觀念，不斷強化校長的能力觀念。

6 新時代背景下“中小學校長負責制”改革深化的問題思考

我們在項目調查研究中想到了這樣幾個問題：

1）在校長負責制中，強化學校黨組織核心地位，如何保證校長充分地行使權力？我們認為，加強學校黨組織的核心地位，發揮黨組織的堡壘作用，有利于充分發揮校長行使權力，因為學校黨組織的領導和監督，確保校長充分行使正確的決策權、指揮權、人事權和財務權。

2）實行校長負責制后，校長必須處理好與上級教育行政部門、同級黨組織、教師代表大會、學校其他黨派、群團組織的關系。在新的形勢下，學校和教育行政部門之間的關系有哪些改變和調整呢？我們認為，在新背景下，教育行政部門對學校的管理應該側重在宏觀的控制、方針指導上和規范服務上，而不是代替校長具體管理。統計黨組織與校長是領導和監督關系，與教代會、民主黨派、群團應該是民主監督關系。

3）校長負責制不是“家長制”，如何保證校長正確的行使權利呢？我們認為，校長正確地使用權利的前提是黨組織的領導、監督和保證。要明確黨組織的職責、任務和地位，切實保證黨組織發揮應有的監督和制衡作用。校長要有黨性觀念，主動接受黨組織監督，這是根本保證。還要加強和完善教職工代表大會制度，實行民主管理。教代表會制度的核心意義就在于提高廣大教職工的主人翁責任感和參與意識，發揮教職工參與學校民主管理的積極性、主動性和創造精神，發揮好教職工對學校校長和行政干部的監督作用。