初探基礎設施PPP項目風險管理

焦榮華

摘要：PPP作為新型的項目投資管理模式，可以在滿足社會資源合理利用的前提下，優化我國現有的融資方式、降低財政資金壓力。近年來，我國的城市基礎設施建設領域較為廣泛地應用了PPP 模式，對城市基建建設發揮著良好的評估和控制作用。本文針對PPP項目風險管理在城市基建應用中存在的問題進行簡單剖析，并提出相關建議，為更好的應用PPP建設基礎設施奠定基礎。

關鍵詞：PPP項目；基礎設施；風險管理

PPP項目財務管理模式由于具有其獨有的優越性被許多發達國家廣泛應用于各個領域當中。同時作為一種新型的融資模式，使社會資本引入到了城市基礎設施建設當中，在此過程當中，政府和社會資本雙方處于共贏互利的狀態。社會資本為公共部門實施基礎設施建設提供了技術及資金方面的支持，而政府部門通過公共服務使社會資本方獲取經濟利益。但是此種融資方式雖然期限長、單一性以及風險大等融資缺點得以克服，但是在利潤分配上，政府部門和社會資本方存在不一致的情況，并且，雙方不能有效對項目管理中存在的風險因素進行識別、分析[1]。對此，需要將PPP項目融資通過結合理論與實踐的方法來評估風險，同時制定相應的解決預案，使項目運營的服務質量與效率能夠不斷得到提高。

一、基礎設施PPP項目風險類型

PPP項目具有規模大、工期長的特點，所以在PPP模式的整個運行過程中所面臨的風險較大。所以需要在項目實施前期需要對存在的各項風險因素實施分析和管理。PPP項目風險在不同視角分析其類型也會有所不同。本文主要以項目參與方為視角，將項目風險分為社會資本功能喪失及金融投資風險以及政府職能缺失風險。

（一）政府職能缺失

在基礎設施PPP項目當中，政府部門對項目實施起著不可忽視的積極推進作用。主要包括對項目前期所制定的相關決策以及完善相關法規及制度。但是由于我國PPP項目模式起步及發展較晚，相關的制度和法規都處于逐步探索和完善的階段，項目開展還需要借鑒國外項目實施的相關經驗。與此同時，企業在政策制度調控和市場經濟影響下處于弱勢條件，由于政策變化很容易影響到PPP項目的盈利水平，所以相關政府部門變更決策會導致社會資本參與項目建設的難度大大增加，并且由于政府職能部門的換屆選舉、政策變化、監管不利、職能缺失等原因都會增加項目風險，甚至導致項目流產而成為爛尾工程。

（二）社會資本方面臨的風險類型

1.社會資本職能缺失

在社會資本參與到PPP項目建設和管理過程中，由于項目資金管理不到位，導致資金管理及使用效率低下，并且在項目建設過程中的支出和收入無法估計，很容易產生超出預算的情況，而對預算實施調整和追加，依據規定需要進行審批。而預算審批需要一定的時間，導致項目無法按預期進行施工。并且社會資本方相關的PPP項目管理人員缺乏嚴格的管理意識，導致項目運營過程中沒有發揮良好的管理職能，對建設成本的管控力度不夠，導致項目因成本過高而面臨資金短缺風險，甚至會出現資金供應不及時的現象，并由此導致資金鏈斷裂從而使項目運營受到嚴重影響。并且社會資本方由于對項目投資收益的預估不準確，還面臨著因盈利低下而出現虧損風險，使后期運行的投資收益無法達到預期標準。

2.資金籌集難度大，存在不可控金融風險

在PPP項目實施過程中，社會資本方所面臨的金融風險，主要是由于自身不夠合理的資本結構以及不成熟的資本市場等內外因素同時作用下所產生的風險。金融風險主要表現為企業獲取資金渠道較少、資金籌集、運轉存在困難等。在項目建設初期，社會資本在參與PPP項目建設前與政府部門簽訂具有特許經營性質的協議，只有企業能夠在協議規定期限內順利完成項目投資，才能夠使項目順利實施得到保障。但PPP項目一般規模較大，建設所投入的資金較多，資金籌集的難度相對較大。在項目實施過程當中，若出現通貨膨脹現象，則會導致項目成本也就隨之增加，使項目面臨收益降低的風險。

二、基礎設施PPP項目風險管理的控制策略

（一）采取風險共擔機制

在各種項目中，收益與風險是共存的，因此風險與收益的分配也應該是相對稱的。所以對PPP項目中所存在風險也不應由單獨一方全部承擔，而應當采取風險共擔機制。而風險分配應當遵循相應原則，在發生風險時，對風險具有較強控制力的一方需要控制相應風險，項目雙方所承擔的風險要有上限，風險承擔的程度需要與收益回報相匹配。對此，社會資本方需要承擔資金投入、項目設計、財務管理、項目建設、運營及維護等商業風險及融資風險；政府需要承擔最低需求風險、政策、法律等風險，還需要承擔保護公共利益、監管的風險，在政府直接向客戶收費的情況下，還需要承當財務風險；政府與社會資本共同承擔自然災害等不可抗力風險。

（二）PPP項目中的政府公共部門管理措施

1.增強政府對項目風險的管理意識

政府相關的項目管理人員應當明確了解并掌握項目的整個周期，在項目周期中的各個環節都應當參與風險管理。建立事前評估預測、事中控制監督以及事后管理運營等全過程的長效風險管理監管機制。在政策制定以及審批的過程中需要為PPP項目提供相關補貼及優惠政策，并需要不斷對PPP項目相關的法律法規及政策制度進行完善，保證項目后期運營能夠做到有法可依。此外，政府應當發揮良好的金融資本市場調控能力，針對通貨膨脹以及匯率造成的風險采取積極措施進行管控，并提前做好此類因素干擾的應對措施。政府公共部門也應當依據項目實際情況，通過采取特許經營以及調價等方式對社會資本的經濟收益進行保障[2]，讓社會資本在通貨膨脹時期的經濟損失得以有效減少。

2.利用合同約束防止政府職能缺失風險

在PPP項目中，政府與社會資本方是合同主體，處于平等地位，是以市場機制為基礎而建立的一種互惠合作關系。因此可以通過合同條款對項目雙方主體的權利及義務發揮保障作用。政府在PPP項目中主要發揮授權與監管職能，對社會資本運營項目產生經營利潤進行調節，以此使公共利益得到保證的同時，還能夠使社會資本方獲取合理收益。因此為了防止政府職能缺失造成項目風險，可以在簽訂合同時，就對利益分配規則進行明確制定，以此來平衡雙方收益。當項目獲取利潤較低時，政府應當依據合同內容對社會資本方進行補貼，而當社會資本方從項目中獲取超額利潤時，政府可以依據合同內容對其利潤水平實施有效控制，使政府職能缺失造成項目面臨風險的幾率降低。endprint

（三）PPP項目中的社會資本方管理措施

1.提高風險管理意識，加強風險防控水平

社會資本方作為項目建設運營以及項目建設技術的提供者及管理者，更應該具備良好的風險防控意識。社會資本方需要建立項目財務管理部門，并由專業負責人進行負責，并通過對項目整個周期進行了解，更好的對項目成本造價進行預估，防范因項目資金短缺、管理不到位而影響工期的現象發生。其次，社會資本方應當建設合理的風險分擔機制，針對項目施工單位，應當選擇具備雄厚的經濟、技術實力以及具有豐富的風險管理經驗，支持并監督施工單位積極引進先進的管理人員，使施工單位的管理質量得到有效提升和保證，以此使建設施工質量以及施工進度能夠得到有效保障；最后，在管控項目運營風險方面，需要對項目招標、投標等方面的程序進行嚴格審查，以此保證所選擇的運營商具有更佳的實力和能力，以期良好的運營、管控能力使運營風險得到有效減少，提高項目運營效率。針對部分不可預計的風險因素，可將風險通過保險投入等方式轉移到保險公司，從而使自然災害等無法預測和管控風險的特殊性的風險得以有效避免，降低損失，使項目各方的利益都能夠得到保障[3]。

2.金融風險應對措施

針對社會資本參與PPP項目建設所面臨的融資風險，企業可以充分利用特許經營協議，采用同時與多家金融機構融資的方式，使企業可以在短期內籌集大量資金。并且企業可以選擇與實力雄厚的供應商、承包商實施合作并簽訂合同，使通貨膨脹等風險可由供應及承包商承擔風險，并且通過選擇適宜的風險分擔機制，使企業所承擔的金融風險能夠得到有效降低。

當前，整個市場處于波動狀態，并且市場變動會導致價格隨之發生改變。因此企業實施PPP項目風險管理的過程中，就需要使價格能夠平衡各個項目利益相關者，同時能夠由此發揮一定的激勵作用。針對通貨膨脹使企業面臨金融風險時，可以通過簽訂外匯和物價指數保值條款合同、物價指數保值條款合同等方法類盡量規避通貨膨脹所帶來的風險。物價指數保值條款合同可以通過在合同條款內容中，明確的將產品實際價格、物價變動情況對合約價格實施調整的內容在項目合同中進行體現；通過簽訂物價指數保值以及外匯條款合同，可以使項目發起人能夠對產品及匯率變動對收益產生影響的情況進行綜合考慮。當通貨膨脹以及匯率的變動超出合同約定值，則需要適當的延長特許期。而當匯率出現一定調整的情況下，需要對匯率設置適宜的變化區間，當匯率變化幅度在區間范圍內的情況下，所產生的匯率風險承擔人為項目發起人；當超過區間范圍時，政府則需要給予一定補償，以保證企業的經濟地位與匯率變動前基本保持一致為補償原則。

三、結束語

在基礎設施得到大力發展的今天，在項目建設過程中引入PPP模式，使項目資金問題得到了良好解決，同時使項目在后期運營效率得到了有效提高，而社會資本也同時獲取了利益回報。而有效識別和分析基礎設施PPP項目風險，并采取相應措施進行風險防控，以此保證城市基礎建設項目能夠得到順利實施，使雙方共贏的局面能夠真正得到實現。

參考文獻：

[1]李凱風.城鎮基礎設施建設PPP融資模式風險管理研究[J].求索，2016（1）：109-113.

[2]李冬冬.基礎設施PPP項目的風險管理探究[J].現代企業文化，2016（36）：94-95.

[3]謝新華.城市基礎設施 PPP項目融資風險管理研究[J].全國商情：經濟理論研究，2015（7）：39-40.

（作者單位：中航建設集團有限公司）endprint