地方新政應善待民辦學校舉辦者

肖海燕 張鐵明

(1.廣西財經學院，廣西 南寧 530003； 2.廣東當代民辦教育管理研究院，廣東 廣州 510303)

2016年11月7日，全國人大常委會公布了關于修改《民辦教育促進法》的決定，明確除義務教育階段外，民辦學校舉辦者可以自主選擇設立營利性或非營利性民辦學校。2017年9月1日，《民辦教育促進法修正案》(以下簡稱“《修正案》”)正式實施。目前，已有浙江、江蘇、湖北、安徽、遼寧、天津及上海等省(市、區)發布了實施意見，其他大部分省份仍處于政策學習或積極推進中。從各地出臺配套政策的進度來看，《修正案》的全面貫徹落實還需要一段時間。地方政策的制定應客觀地肯定民辦學校舉辦者的貢獻，充分考慮當地民辦教育發展的實情，以促進民辦教育的健康發展。

一、民辦學校舉辦者的職責及其突出的社會貢獻

民辦學校舉辦者通常是指通過出資、籌資等方式，發起、倡議并具體負責創辦民辦學校的社會組織或者公民個人。他不是一般的單純出資人或辦學人。在學校設立階段，舉辦者負有籌措辦學資金、提供辦學條件和建立學校的組織機構及章程等一系列職責；學校成立后，通過學校的理(董)事會或者其他形式決策機構直接決定、影響學校的重大事務，并對學校的產生、發展、穩定、延續和辦學的質量負有重大而直接的責任*《民辦學校的舉辦者》，2006-10-30，http://www.tymbjy.com/news/view.asp？id=706。。民辦學校舉辦者突出的社會貢獻主要體現在以下五個方面。

(一)提供更多入學機會，促進教育公平

20世紀七八十年代，隨著經濟體制改革的深入，一些沿海地區外來務工人員的數量迅速增長，對教育資源的需求空前增長。以廣東為例，大量外來務工人員進入城市，為該省經濟發展提供了充足的勞動力，但這些外來務工人員的子女入學成了老大難問題。同時，隨著這些地區人們收入的不斷增長和生活水平的大幅提高，對優質教育資源的需求也日益增強。而公辦教育資源有限，在這種供不應求的狀態下，一批具有開拓精神的先行者便嘗試創辦學校來滿足人們迫切的教育需求，于是改革開放后的民辦教育在這些地區率先興起*肖海燕：《我國民辦小學品牌建設研究——以廣州市番禺區A小學為例》，廣西大學2016年碩士學位論文。。起初，大部分民辦學校舉辦者的出發點都在于解決社會上外來務工人員子女上學難的問題，之后，少數資金雄厚的舉辦者興辦了高收費的學校，以滿足經濟富足家庭子女對優質教育的需求。在這樣的背景下，20世紀90年代，民辦學校如雨后春筍般涌現，為大量的外來務工人員和富裕階層的子女提供了不同的學習場所。據教育部《2016年全國教育事業發展統計公報》顯示，全國共有各級各類民辦學校(教育機構)17.10萬所，占全國各級各類學校總數(49.9萬所)的34.27%，招生1 640.28萬人，各類在校學生4 825.47萬人。民辦學校舉辦者興辦的各級各類學校，為萬千學子提供了入學機會，為促進教育公平作出了巨大貢獻。

(二)培養有用之才，極大地維護了社會穩定

學校是培養社會主義建設人才的重要場所。雨果曾說：“多建一所學校，就可以少建一所監獄。”*轉引自王石川：《每關閉一所學校，就可能增加一所監獄》，《中國青年報》2011年8月16日，第02 版。流動閑散或缺少監護教育的未成年人犯罪案件屢見不鮮，社會上無書可讀、無所事事的青少年越多，埋下的安全隱患就越大。在未成年人犯罪的原因中，有一個因素不可忽視，那就是他們通常游離于學校和家庭之外，加上自身尚不具備獨立思考的能力，容易受到社會上不良風氣或現象的影響。特別是互聯網的快速發展，使許多閑散的未成年人沉溺于虛擬的網絡世界，受暴力等影響走上違法犯罪的道路。舉辦者創辦民辦學校，為廣大學子提供受教育的場所和機會，不僅為國家培養了社會主義事業的接班人，而且有利于減少青少年犯罪，為維護社會穩定起到了巨大的社會潤滑劑和平衡消減負能量的作用。

(三)提供大量就業崗位，創造巨大國民收入

由表1可見，民辦學校為社會提供了445萬多個教職工就業崗位，其中專任教師崗位逾277萬個。民辦學校為此承擔了相應的崗位工資、相關稅費、退休統籌及其他社會福利等支出，同時拉動了區域周邊相關產業的發展，如房地產、校車、校服、課桌、印刷、教具以及餐飲等，為社會提供了數以萬計的就業崗位，也為國家創造了十分可觀的國民收入。

(四)自籌辦學資金，節省大量公共財政

學校是一個完整的生態系統，出資辦學涉及大量的資金及持續性投入，且回收周期漫長。據統計，2014年民辦學校舉辦者投入就高達1 313 476萬元*數據來源于《中國統計年鑒(2016年)》。，這是一個相當龐大的數字，也是舉辦者自掏腰包或在市場中籌集到的資金。2016年，全國教育經費總投入為38 888.39億元，其中國家財政性教育經費(包括公共財政預算安排的教育經費、政府性基金預算安排的教育經費、企業辦學中的企業撥款、校辦產業和社會服務收入用于教育的經費等)為31 396.25億元。全國公共財政教育經費(包括教育事業費、基建經費和教育費附加)為27 700.63億元，比上年增長7.11%。

表1 2016年各級各類民辦學校教職工及專任教師情況/人*《各級各類民辦學校校數、教職工、專任教師情況》，2017-08-22，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/2016_qg/201708/t20170822_311616.html。

我國教育經費投入和各級教育生均公共財政預算教育事業費均呈現大幅增長的趨勢(見表2)。國家財政對學校的支持越多，民辦學校為政府節省的公共財政也越多。2016年全國各級各類學校學生總人數為3.13億人，全國教育經費總投入為3.89萬億元，民辦教育各類在校生達4 825.47萬人*數據來源于《全國教育事業發展統計公報(2016年)》。。按照2016年總投入給全國各級各類公辦、民辦學生的同等待遇平均計算，民辦學校節約的公共財政教育事業費不可小覷，高達5 997.09億元*計算方式：3.89萬億元/全國學生數3.13億人≈生均年12 428元,生均年12 428元×民辦教育學生總數4 825.47萬人≈5 997.09億元。。

表2 2015—2016年各級教育生均公共財政預算教育事業費增長情況*教育部：《2016年全國教育經費執行情況統計公告》，2016-10-17，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201710/t20171025_317429.html。

(五)激發市場活力，推動體制創新發展

民辦教育也是黨和國家的教育。梁漱溟先生曾說：“官不辦教育，聽社會上有志的人去辦教育，才得愈辦愈活。”*轉引自馬海杰：《論梁簌溟的教育思想》，河南大學2006年碩士學位論文。事實正是如此，民辦學校大大激發了我國教育市場的活力，對公辦教育也是有力的促進。經過幾十年的發展，我國的民辦學校并不乏閃光點，同樣具有相當的實力。例如，聞名全國的北京私立匯佳學校，辦學至今一直是高端民辦中小學的典范，其成功的原因值得公辦學校及民辦學校的舉辦者深思。我國民辦高校在把握人才導向、適應社會需求方面有著先天的敏銳性，根據艾瑞深中國校友會網的《2016中國大學評價研究報告》，全國民辦高校共有28個專業榮膺六星級專業，躋身中國民辦大學頂尖專業隊列；78個專業榮膺五星級專業，躋身中國民辦大學一流專業隊列*新浪教育：《2016中國民辦大學最佳專業排行榜》，2016-06-14，http://edu.sina.com.cn/gaokao/2016-06-14/doc-ifxszkzy5270243.shtml。。諸如此類的民辦學校佼佼者，無論是對公辦學校還是同類型的民辦學校來說，都具有一定的示范與引領作用。同時，這些民辦學校又像“鯰魚”，不斷刺激著其他學校參與競爭，穩中求進、進中就勝、勝中求質。舉辦者的審時度勢和創新思維，有力地促進了學校間的思想碰撞，為我國民辦教育的發展提供了更多的創新思路。

與公辦學校一樣，民辦學校對社會文明、文化的傳承和教育本身都具有巨大的貢獻。同時，受舉辦學校這種善舉的社會影響與校園文化的長期熏陶，舉辦者文明素養不斷提升，彼此間形成了一種相互促進的關系。

二、民辦學校舉辦者的創業艱辛與新法下的困惑、擔憂

(一)舉辦者的創業艱辛

在所取得的一系列成就背后，蘊藏著民辦學校舉辦者多年苦心經營的辦學心血。早年他們艱難地在體制夾縫中求生存，而后歷經艱苦、探索求進，才形成了如今繁榮發展的局面。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出民辦教育的“十六字”方針——“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”，1997年頒布的《社會力量辦學條例》為民辦教育的發展提供了行政法規。國家在鼓勵社會力量參與辦學方面作了積極嘗試，通過政策支持和引導，為民辦教育創造了良好的政策環境。一批有前瞻思維和開拓精神的人響應國家號召，籌辦民辦學校。但辦學校畢竟不同于做生意，不但需要舉辦者具有正確的教育理念，更需要具備攻堅克難、堅守如一的精神品質。課題組在調研過程中了解到很多民辦學校舉辦者的辦學經歷，他們砸鍋賣鐵、不領工資、外債高舉甚至傾家蕩產、眾叛親離，飽受制度擠壓、社會偏見和不公正待遇的委屈，雖說也有養家糊口賺錢的目的，但其本心更多的是造福一方學子。隨著國家對民辦教育支持力度的加大，舉辦者最艱難的日子已經過去，如今《修正案》已經實施，但不少舉辦者陷入進退兩難的境地。《修正案》既然要求分類管理工作平穩有序地過渡，那么體恤舉辦者辦學不易、安撫舉辦者的情緒、了解舉辦者的訴求、保障舉辦者的權益和樹立舉辦者的信心等就顯得至關重要。若沒有這些民辦學校的舉辦者，就沒有民辦教育數十年發展帶來的輝煌成就。

(二)新法下舉辦者的困惑和擔憂

在《修正案》明確對民辦學校進行分類管理的背景下，曾有民辦教育研究專家表示“浙江和廣東已經跑得非常前面了，但政府一聲口哨，我們又得返回來，一切從起點開始”，話語中流露出對民辦學校發展前景的迷茫。課題組在調研中發現，民辦學校舉辦者也不同程度地表露出困惑和擔憂。

自《修正案》頒布后，社會上出現了兩種非常令人焦灼的現象：一是對非營利性持悲觀態度的舉辦者，不斷拋出轉讓或出售學校的消息，他們因看不到民辦教育未來明朗的發展形勢而選擇放棄辦學；二是對營利性持樂觀態度的券商資本，四處尋覓學校欲加以收購并包裝上市，其中以非學歷教育階段的幼兒教育最甚。大量民間資本進入幼兒教育市場，并非益事。目前，許多幼兒園舉辦者都在擔憂民間資本會擾亂學前教育正常的生態秩序，一旦民間資本大量涌入，不但會大幅度提高現階段幼兒園舉辦者拓展業務、興辦新園的成本，而且會讓真正懂教育、愛教育和有心辦教育的人因哄抬的價格望而卻步，給學前教育市場的健康發展埋下隱患，更會大大挫傷舉辦者熱烈的教育情懷。特別是民辦高校和部分優質高中的舉辦者，顯得憂心忡忡：選擇非營利性意味著放棄學校財產權，心有不甘且消磨了發展原動力；選擇營利性則擔心差別化政策會造成體制性歧視，今后難以生存和發展。這顯然與政府為鼓勵社會力量辦學、促進民辦教育健康發展而出臺《修正案》的主旨相悖，不得不引起重視。

顯然，如果以營利性與非營利性的分類而產生政策待遇上的極端偏頗，可能導致的結果是：舉辦者不善待校長，校長不善待教師，教師不善待學生，最終損害學生接受平等的優質教育的權利，甚至損害國家的人才戰略和民族的發展未來。舉辦者一旦喪失辦學信心，必將影響民辦教育利益相關者的利益，繼而引發民辦教育領域的波動。因此，在國家頂層制度設定后，迫切需要出臺地方的配套政策，重振民辦學校舉辦者的辦學信心。

三、對地方新政的政策建議

(一)善待舉辦者應是地方新政的一個鮮明出發點

課題組的調研數據顯示：盡管國家明文規定義務教育階段不得實施營利性辦學，但仍有45%的舉辦者傾向于選擇設立營利性民辦學校。舉辦者對營利性的訴求居高不下，反映出追求利潤也是舉辦者辦學的重要驅動力。《修正案》明確區分營利性與非營利性民辦學校，令舉辦者擔心因選擇營利性而受到不公正待遇。國家的制度安排不應成為另一種歧視的邏輯起點，民辦教育劃時代的新階段不能再有制度性歧視。國家明確民辦學校的營利性與非營利性，為營利性民辦學校提供了法律保障，實際上已經為其打開了一扇窗戶，讓非義務教育階段的民辦學校可以正大光明地走營利性道路，營利性學校也是公益事業。義務教育階段及選擇非營利性的非義務教育階段的舉辦者，在“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學”的規定下，其公益性辦學屬性更加明顯。但無論選擇哪種類型，舉辦者都應得到政府和全社會的善待，善待舉辦者應成為地方新政的一個鮮明出發點。

(二)在不歧視的基礎上給予差別化扶持

社會及公眾要有“營利性民辦學校和非營利性民辦學校都具有公益屬性”的意識，破除“發展民辦教育是讓私人發財”的狹隘觀念；政府要防止片面的經濟性政策帶來的制裁式歧視，更不能對其設置障礙，因為無論是從經濟還是從政治、文化、教育及人力資源水平提高上看，最大的受益者是政府、國家和老百姓*張鐵明：《中國民辦教育的財政貢獻及政策建議》，暨南大學出版社2013年版，第94頁。。在營利性的經濟效益和恒產力量的驅動下，只要制度安排合理，更能激發舉辦者潛在的辦學動力，努力把學校辦得有質量、有特色、有創新，以吸引更多的生源和為社會培養更多的專業人才，形成社會、國家、家庭、學生和舉辦者多贏的局面。因此，民辦學校分類管理工作應在不歧視的基礎上制定差別化的扶持政策，認識到營利性與非營利性的分類管理是國家的意志和制度安排，要始終堅定營利性學校也是公益性教育的觀念。

(三)法規和章程都要明確舉辦者的權益

地方新政的導向直接關系地方民辦教育發展的未來。《修正案》出臺后，地方政府肩負著制定落地政策的重任。民辦學校舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學及管理，使章程成為學校的“憲法”，也成為舉辦者參與學校辦學、管理的“標尺”。因此，地方新政所制定的法規，既要結合當地和學校的歷史及現實，又要充分考慮營利性民辦學校與非營利性民辦學校的差異性，根據不同特征明確舉辦者的權益。這是對舉辦者有著充分尊重前提下的制度性必要作為，是地方政策和學校章程繞不開的一個基點。

(四)尊重舉辦者的辦學理念與經營管理治權、產權的傳承

舉辦者的辦學理念往往擁有獨特性和創新性。選擇非營利性的舉辦者擁有經營管理治權，選擇營利性的舉辦者擁有產權專屬的延續性，這些都是舉辦者延續治校思想的重要方式。學校教育的發展特征和品牌建設，客觀上決定了學校的發展理念及其管理應具有一脈相承的延續性。在《修正案》出臺到正式實施期間，為確保民辦學校的持續健康發展，對于舉辦者先進的辦學理念和經營管理治權、產權，應鼓勵他們通過制定相應的規章制度和章程使其“合法化”或代際傳承，避免因舉辦者的更替而使學校發展出現大的波動。

(五)支持舉辦者合法的多種經營管理辦法

目前，民辦學校經營管理方式的有限，以舉辦者直接管理或董事會任命校長直接管理的方式居多。《修正案》出臺后，營利性民辦學校與非營利性民辦學校并存，地方新政應當支持民辦學校探索多種經營管理辦法，充分激發兩類民辦學校的活力，最大限度地發揮兩類學校各自的優勢，為學生提供更好的教育服務。例如，支持非營利性民辦學校購買服務，委托優質的學校運營團隊管理學校；支持營利性民辦學校走集團化發展道路，統一接受集團公司管理的經營辦法等。

(六)支持舉辦者獲得合法的獎勵和報酬

對于非營利性民辦學校的舉辦者，《修正案》要求其不得取得辦學收益，辦學結余全部用于學校繼續辦學；而對于營利性民辦學校的舉辦者，其辦學結余可以按照《公司法》等法律法規處理。《修正案》及其后國務院頒布的《鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》，都十分注重吸引社會力量投身到民辦教育領域。地方落實政策一定要讓舉辦者有充分的動力，特別是義務教育階段的民辦學校，法律明確要求非營利辦學，舉辦者的投資動力會受挫，因此合法的過程獎勵和報酬顯得尤為必要。這種獎勵和報酬不論多少，都代表政府和社會對其辦學成績的肯定與認可，有利于提高舉辦者的辦學信心和積極性。對于營利性民辦學校，政府也應將獎勵和報酬納入政策考慮范圍，以吸引更多的社會資金和力量參與辦學。

(七)給作出突出貢獻的舉辦者相應的社會榮譽

給作出突出貢獻的民辦教育舉辦者相應的社會榮譽，首先是基于舉辦者對社會所作的巨大公益貢獻，他們理應受到社會的尊重和認同。其次，按照馬斯洛的需要層次理論，舉辦者希望得到的恰好也是較高層次的尊重和自我實現。社會對舉辦者的態度折射出其對民辦學校和民辦教育的態度。尊重民辦教育就應當尊重舉辦者，給辦學優異的舉辦者相應的社會榮譽，以滿足舉辦者的辦學自豪感和成就感，實現自我價值，并將這種榮耀自覺地帶回辦學實踐，從而更加尊重教師，形成教師尊重學生、學生尊重家長、家長尊重舉辦者以及校長、教師與社會之間互相尊重、互相認可的良性循環，最終為民辦教育的發展創造更和諧的辦學氛圍。

在民辦學校的發展主體中，舉辦者由于其獨特的舉辦、召集(資金、人才)和責任、創新職能的擔當，毫無疑義地成為一個核心要素。社會與政府如何對待舉辦者，不僅折射出現代社會文明的水平、政策的水平和道德價值的水平，而且預示著學校這一承載著舉辦者夢想的航船到底能走多遠。因此，地方政府在制定配套政策時秉承善待民辦學校舉辦者的理念，是一種必然之義。