我國文化產業法律制度的反思與前瞻

張 軍（華南師范大學城市文化學院 廣東 佛山 528225）

促進文化產業又好又快發展，不僅關系到人們日益增長的精神文化需求和國家文化軟實力的提升，還關系到整個國民經濟的全面協調和可持續發展，特別是在經濟新常態背景下產業結構的調整和經濟發展方式的轉變及戰略性新興產業的發展。法律對文化產業的促進、規范和保障是更為重要、更為基礎的方式。它有利于構建良好的制度基礎，形成穩定的制度體系和規范化的發展秩序，提升政策的推動實效，但不可否認的是，目前我國這方面的法規制度還存在許多問題。

在傳統法律分類中，文化法并不是獨立的，現在所說的文化法是以憲法為核心，橫跨行政法、民商法、經濟法、知識產權法等多部門多層次的調整文化關系的法律規范的總稱。改革開放以來，我國文化法制建設開始走上制度化、規范化的軌道。經過多年努力，在調整社會文化關系和文化管理的一些重要方面初步做到了“有法可依、有章可循”。然而，由于文化產業在我國起步較晚，產業發展尚未形成新的學科體系，人們對文化產業的價值和發展的長遠意義的認識還不深入，對于文化方面的保護和維權意識還比較淡薄。文化立法比較薄弱，文化產業發展缺乏強有力的法制規范和保障，產業政策還需要法律化。文化產業方面的法律和制度建設總體落后于文化產業實踐的發展，甚至在不少方面存在著法律和制度的空白，出現無法可依的狀況。因此，我國必須要加快文化產業立法體系建設，只有在法律和制度的保障下，才能為文化產業的發展提供一個公平有序的競爭環境，公正地解決文化產業發展過程中產生的各種糾紛，為文化產業發展提供法制保障。

建設現狀：我國文化產業法律制度

1.文化產業法規制度的起步階段

改革開放初始，文化還沒有被賦予“產業”地位，國家政策基調還基本以管制為主。直到1982年，國務院頒布了《廣告管理暫行條例》，以法規的形式開始對文化相關的行業進行管理。1985年，國務院轉發國家統計局《關于建立第三產業統計的報告》，將文化藝術作為第三產業的一個組成部分列入國民生產統計的項目中，正式確認了文化藝術可能具有的產業性質，為文化行業產業化發展開啟了新的篇章。1988年，文化部、國家工商局聯合發布了《關于加強文化市場管理工作的通知》，不僅在政府文件中首次出現了文化市場的字眼，而且對眾說紛紜的文化市場的范圍、管理原則和任務等進行界定，從而結束了文化市場管理無法可循的局面。在1990年9月7日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國著作權法》，這是與我國文化產業發展相關的第一部重要法律。1994年10月27日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《中華人民共和國廣告法》，立法法中規定，上位法優于下位法，1982年國務院頒布的《廣告管理暫行條例》同時廢止，不再實行。

2. 文化產業法規制度的發展階段

1998年文化部文化產業司的設立更是標志著我國政府正式將文化產業納入政府工作體系。2000年國務院頒布了《關于支持文化事業發展若干經濟政策的通知》，比較系統地制定了鼓勵我國文化產業發展的財政、稅收和金融政策。除此之外，在這一時期，兩個在文化產業發展道路上有里程碑意義的文件也相繼出臺。一是2000年10月，中國共產黨第十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，第一次在中央正式文件中提出了文化產業這一概念，文化產業概念的提出標志著我國對文化產業的承認和對其地位的認可。二是2001年中共中央批準了中宣部、廣電總局、新聞出版總署的《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》。2011年2月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《中華人民共和國非物質文化遺產法》。

3. 文化產業法規制度的完善階段

我國正式加入世貿組織之后，國際文化競爭日益加劇，文化產業的戰略地位隨之得以真正確立，尤其是黨“十六大”的召開，標志著我國文化產業進入全面啟動、快速發展階段。目前，調整我國文化產業和文化事業的法律主要有《著作權法》《電影產業促進法》《文物保護法》《公共文化服務保障法》《非物質文化遺產法》，還有《旅游法》《廣告法》《專利法》《商標法》《反不正當競爭法》《公司法》《合同法》《擔保法》。國際公約主要有《巴黎公約》《伯爾尼公約》《保護非物質文化遺產公約》《保護世界文化和自然遺產公約》《保護和促進文化表現形式多樣性公約》《世界知識產權組織版權條約》《世界知識產權組織表演和錄音制品條約》。

在文化行政管理方面，國務院發布了若干行政法規，如《著作權法實施條例》《著作權集體管理條例》《博物館條例》《出版管理條例》《印刷業管理條例》《廣播電視管理條例》《電影管理條例》《信息網絡傳播權保護條例》《互聯網上網服務營業場所管理條例》《互聯網信息服務管理辦法》《營業性演出管理條例》《娛樂場所管理條例》和《音像制品管理條例》等。2014年3月至8月，國務院及相關部委前后出臺了《國務院關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》《國務院關于加快發展對外文化貿易的意見》等重要文件，將我國文化產業發展政策地位提高到了前所未有的高度。

問題反思：我國文化產業法律制度

1. 立法階位低和法規體系不健全

我國文化產業立法還處于初級階段，目前多通過行政法規、規章、政策進行調整，缺少高層次的立法。關于這方面的法律尚未成為一個獨立的法律部門，更沒有像《刑法》《民法通則》這樣統一的法典作為發展的基本大法，對文化產業的規定都是零散地分布于各個不同的部門法或行政法規等文件之中，相互之間獨立，難以相互補充、相互支持，難以形成一個統一的整體體系，且在發展文化產業中必不可少的法律還沒有建立起來，如《新聞出版法》《圖書館法》《博物館法》《文藝演出法》《網絡直播法》《廣播電視法》《動漫游戲法》以及專門的《文化產業振興法》《文化市場法》《文化安全法》等都有待于建立。

2. 文化立法滯后與執法隨意性

政府對文化產業的管理還習慣于采用管理事業的方法，造成有些法律法規已明顯與現實脫節。有些法律帶有過渡性，無法應對文化產業迅速發展出現的新問題。部分法律法規定義不明確，規定過于概括，操作中靈活性太強。除此之外，現行文化法規數量少、涵蓋面不全，主要集中在文化管理方面。在公共文化事務和規范文化行為方面的立法還很欠缺，憲法確定公民的文化權利和文化義務缺少具體化的法律規范和保障，如新聞采訪報道、手機短信息、網絡視聽等方面缺少相應法律的規范；在執法方面不能依法行政，文化規章缺乏操作性，許多地方文化市場稽查隊伍的機構編制較少，嚴重影響文化市場稽查隊伍的穩定及日常文化產品的監督檢查工作。

3. 法律法規缺少統一性和銜接性

由于沒有統一的法典對有關文化產業的問題進行統一規定，很多不同的法律、法規都可以對同一個問題進行規定。不同法律、法規的制定者所考慮的側重點，所維護的利益或立法能力等因素的不同，導致不同的規定對同一個問題的規定會有所不同，甚至不少地方法規和國家法律相矛盾，各規定之間缺少系統性和同一性，不能相互銜接和配合。加上我國文化產業管制部門眾多，實行多頭管理，管理職責分工又不夠明確、清晰，導致各個主管部門對某些問題各自有不同的規定，相互之間糾纏不清，而對于某些問題又相互推托，不愿管理，造成無人管理的混亂狀況。這都使得文化產業方面的制度變得更加混亂和復雜，給執法或使用法律規定都帶來了一定程度的混亂或困難。

4. 文化投融資和市場管理體系混亂

目前我國投資法律保障機制不完善，投資渠道不暢通，投資方式不合理，民間資本和外來資本所關注的法律地位、權益保護、退出機制等核心問題都還沒有得到很好的解決。雖然整體上對文化產業實行了優惠稅率，但是文化產業中各行業的稅賦依然較重，高稅賦嚴重阻礙了投資者對文化行業投資的積極性。文化產業的各種管理關系尚未制度化和規范化，文化市場管理體系十分混亂，一方面導致已頒布的法律和制度難以得到真正的貫徹執行，造成法律和制度被架空，不能解決實際問題。另一方面也不利于舊法律和制度的更新和完善，新法律和制度的制定，由此形成一個惡性循環，阻礙文化產業進一步地發展。

5. 文化法治觀念和維權意識淡薄

文化市場管理過程中存在著亂收費和亂攤派的現象，經營者往往不敢用法律手段維護自身合法利益。法治的目的在于規范經營者的經營活動，維護市場競爭的有序運行，保護消費者的合法權益。由于廣大文化消費者和小微文化企業是單一體，較之文化產業經營者和文化國營企業力量弱小，一旦合法權益遭到不法侵害，消費者維權甚是艱難，從而造成“多一事不如少一事”的無奈心理。除了心理因素外，目前我國民眾對文化保護的意識還有所欠缺。很多人看不到文化背后蘊含的真正價值和深刻的意義，對文化方面的損失、破壞或侵權并不十分在意，也更不會想到用法律作為武器維護自己的權益。

體系構建：我國文化產業法律制度

1.梳理相關法律法規，使其系統化和統一化

文化產業是一個關聯性很高的產業，與科技、教育、金融等眾多產業都有著密切的關聯。修改和完善現行法律的重要性和迫切性不容置疑，現階段我國有關文化產業的法律法規和制度繁多，相互間缺少協調性，部分地方法規甚至存在與國家法律相違背的情況。在基本法尚未出臺，文化產業立法體系尚未建立的情況下，現階段在加快基本法制定的同時，也要對現有的相關法律法規和制度進行系統的梳理，對相互矛盾、條款不明確、缺乏操作性、違背有關國際規則的法律法規，應采用“立、改、廢”的措施，使之系統化和統一化，同時應完善知識產權保護法律體系。由于文化創意產品具有復制操作容易、成本低等特性，所以文化產業具有較高的商業風險，這就亟需相關立法的出臺，為文化創意產業的發展保駕護航。首先，通過界定侵權行為的具體表現形式、規定責任追究的方式等立法內容，使知識產權保護司法實踐有法可依。其次，改變傳統的“事后救濟”知識產權行政保護救濟措施，采用行政與司法雙軌制，更好地保護文化產業經營者的利益。再次，在制定相關保護知識產權地方立法的同時，還要提高效率，降低成本，簡化程序，加大懲處力度。通過立法和制定政策保護知識產權，激勵文化科技創新，為文化產業營造良好的社會環境和法律環境，增強文化產業發展的原動力。

2.加快文化產業發展基本法和部門法建設

從世界各國文化產業發展的過程和經驗來看，基本法都起到了很重要的指導作用，使各國調控文化產業的手段逐漸完善，文化市場體系更加完備和成熟。如韓國1998年正式提出“文化立國”戰略后頒布的《國民政府的新文化政策》《文化產業發展五年計劃》《文化產業推進計劃》；日本《振興文化藝術基本法》和《有關振興文化藝術的基本方針》。這些法律的出臺，不僅明確了這些國家文化產業發展的基本方向和策略，更重要的是規定了管理、調控文化產業發展的基本手段和方法，為該國文化產業的發展起到了巨大的推動作用。作為文化產業發展的法律基礎和依據的基本法是文化產業良好發展的必備條件之一。我國《文化產業促進法》是較早進入有關部門的立法規劃，作為各領域分別立法總的指導思想和基本原則，但至今還未出臺。同時，全國人大及常委會、國務院應根據各門類各區域有針對性地出臺專業性法律法規，如《新聞出版法》《文藝演出法》《廣播電視法》《動漫游戲法》《網絡直播法》《文化安全法》《文化貿易法》《文化傳承與教育法》《文化科技金融合作條例》《文化旅游規范條例》《古村落文化保護活化條例》《文化創意與設計條例》等。除此之外，我們要明確文化產業立法體系絕不僅是基本法就可以構成的。因此，在頒布基本法的基礎上也要注重其他法律法規和制度的建設。具體來說，主要包括兩個方面：法律淵源形式上應包括文化產業的基本法、文化產業的部門法律、行政法規和文化產業規章；從法律內容上應包括文化市場主體法、文化市場行為法和文化市場管理法。

3. 完善投資、稅收政策，促進文化產業發展

我國可借鑒國外先進經驗，從投資和稅收兩方面入手，調控文化產業的發展。在投資方面，政府應加大投資力度，并實現投資主體的多元性。如美國文化藝術團體得到的社會資助主要來自于公司基金會和個人捐助等，其數額遠遠高于各級政府的資助，各文化產業集團已形成比較完善的融資體制，文化產業集團與金融集團間互相參股控股，二者間建立了穩定的伙伴關系。在稅收方面，有些國家對經濟領域和文化領域采取差異甚大的稅率，如法國的企業要交18.6%的增值稅，而對報紙、期刊、圖書分別只征收2%、4%、5.5%，以扶持書報刊的出版發行；有些國家在文化領域實行差別稅率，如英國給予大學出版社以“慈善機構”的地位，牛津大學出版社和劍橋大學出版社等就全部免稅，這一措施旨在資助學術著作的出版。上述措施均將政策寓于稅收之中，使稅收較好地發揮了調控文化發展的作用。與此同時，加強對文化產業投資制度的立法保障，通過立法對文化產業予以稅收優惠，盡可能降低投資者對文化產業的投資成本與風險，創造盡可能多的投資效益，由此調動整個社會對文化產業投資的信心和積極性，促進文化產業的發展。根據我國的現實情況，國家對文化產業的宏觀調控表現在兩個方面。一方面，完善國家文化產業投資經營法規，調整國家投資經營文化產業過程發生的各種社會關系。另一方面，國家主要對文化產業經營進行宏觀調控，包括制定文化產業融資法規、財政稅收法規等，積極鼓勵和引導多種所有制經濟形態投資經營文化產業，參與文化產業領域的公平競爭。

4. 建立較完善的文化市場法規與體制

首先，制定合理的文化市場準入法規，規范文化產業的經營主體。一方面，國家應擴大投資主體范圍和經營范圍，允許多種所有制經濟共同參與投資文化產業，允許其經營包括報業、新聞業、影視業等在內的文化核心產業。另一方面，經營主體的多樣性必然會造成市場混亂，因此經營者進入文化市場時應經過嚴格審察，要以《公司法》為主體制定文化產業經營主體法規，采取“黑名單”制度，禁止信譽差的企業、個人進入文化市場。其次，制定文化市場管理法規，規制經營主體的市場行為。市場的唯利性和文化產業的巨大潛力必然吸引眾多投資者，但價值規律又會使一些經營者采用不正當手段，甚至從事違法經營活動。另外，經濟實力較雄厚的企業還會憑借自身的實力壟斷某個領域，嚴重危害市場秩序正常運行。對此國家應制定和完善相關政策法規，堅決打擊一切擾亂文化市場秩序的不法行為，如《反不正當競爭法》《文化市場管理法》等。值得強調的是，文化產業由于其特殊性，有時在違法與合法的界定上比較模糊，如“人體藝術展”，有些人認為是一種藝術創作，而有些人則認為是一種黃色文化，因此在制定相關法律規范時一定要考慮與傳統文化的融合，考慮我國法治建設的原則和要求。第三，重視消費者合法權益，完善消費者權益保護法規。文化產業最終的服務對象是廣大人民，發展文化產業的目的是滿足公民的文化生活和學習知識的需要，文化消費是公民應有的權利。文化市場上的違法行為侵犯公民的合法權益(如盜版書刊、虛假廣告、強迫交易)時，如果國家的法律規范不能保護消費者的合法權利，那么文化產業的社會功能就難以發揮，文化產業就難以實現可持續性發展。

5. 提高文化產業領域的執法能力

法是保護公民權益的最后屏障，如果執法者的行為得不到法律的約束，弱勢群體的權益將無法得到保障，人民對我們的法治就會失去信心。提高文化產業的執法能力應從三個方面實施。其一，進一步提高執法隊伍的綜合素質。完善法律法規只是文化產業法治建設的前提，目的在于使市場經營主體和管理主體的行為有法可依，但有法可依不是法治的全部內容，如果法律不能得到很好的貫徹執行，那根本就談不上法治。因此，組建一支素質過硬且作風正派的執法隊伍，是文化產業法規建設中實現有法必依的重要保障。其二，進一步實現司法過程的公正性。法治經濟是以法律至上為原則的經濟形態。法律至上必然要求司法的公平公正，主要體現為司法的獨立性、公平性、客觀性以及司法程序的合法性等。文化產業作為市場經濟的重要組成部分，必須堅持法律至上的準繩，在執法過程中凸顯司法的公平、公正、公開。因此，規范司法過程是文化產業法規建設中的重要內容。其三，進一步加強執法過程的監督機制建設。加大法治宣傳和普法教育工作力度，使社會各界和廣大公民了解國家法治建設的目的和宗旨是規范政府行為、保障公民的合法權益。在法治建設背景下，充分利用公民和輿論雙重監督機制，對文化市場經營主體及其管理主體進行積極有效的監督，這是法制建設的重要保證。

結語

文化產業法律是國家立法機關制定的，旨在規范和保障文化產業發展的一系列法律制度的總稱。文化既是凝聚人心的精神紐帶，更是關系民生的幸福指標，保障公民的基本文化權益已成為各級政府的共識，建設文化產業法律體系迫在眉睫。文化產業的發展是需要社會各個方面配合和協調的。法律和制度作為確保文化產業良好發展的保證，更需要不斷的完善和修改。時代不停發展，社會實際也在不斷變化，我們法律和制度只有根據新的實際不斷發展，針對不斷出現的新問題不斷完善才能真正做到有法可依。文化產業法律的制度建設要針對我國文化產業發展的實際進行，將我國現實和外國發展的先進經驗相結合。我們有理由相信在不遠的將來，我國文化產業一定會有更好的發展。