全面依法治國視域下高職院校黨風廉政建設問責機制研究

劉戰偉

(無錫職業技術學院 紀委辦公室， 江蘇 無錫 214121)

1 黨風廉政建設問責制的發展歷程及其在高職院校的運用

在我國，何為黨風廉政建設問責制并沒有統一的說法，通常認為所謂的黨風廉政建設問責制就是問責主體要求問責對象承擔黨風廉政建設責任，并對其失責行為進行責任追究的一項制度。

1.1 黨風廉政建設問責制在我國的發展歷程

綜觀黨風廉政建設問責制在我國的發展歷程，大致可劃分為嘗試探索、制度實踐、充實完善三個階段。

1.1.1嘗試探索階段 這一階段大致可從中國共產黨成立開始算起至改革開放之前。在這一階段中以毛澤東為代表的黨的第一代領導集體，針對黨風廉政建設曾經提出了許多重要的觀點，進行過許多有益且重要的嘗試和探索。例如，早在新民主主義革命時期，毛澤東就曾指出，黨的權力是“人民給的”，“我們的責任，是向人民負責”[1]，以及新中國剛剛成立時黨和政府針對黨內的作風和廉政建設先后開展的一系列“整風”和“三反五反”運動等等。

1.1.2制度實踐階段 這一階段大致從改革開放之后算起至十八大之前。在這一階段中，鄧小平首先提出了要 “把分工負責的制度建立起來”的理念[2]，江澤民指出了要“逐級健全用人失察責任追究制度”[3]，胡錦濤制定了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》等一系列有關黨風廉政建設問責的制度，標志著我國黨風廉政建設問責制第一次以法律的形式被制度化，黨風廉政建設問責開始進入實質性的制度化實踐階段。

1.1.3充實完善階段 這一階段從十八大算起至今為止。十八大以來，以習近平同志為代表的黨中央，高舉反腐倡廉大旗，黨風廉政建設工作和反腐敗斗爭取得了突出成效。為使黨風廉政建設責任制落實到位，中央狠下決心，先后修改了多部法律法規。自此，對黨風廉政建設的問責已基本形成了一個制度化體系，也使得黨風廉政建設問責制得到了充實和完善。

1.2 黨風廉政建設問責制在高職院校的運用及取得的成效

《中國共產黨普通高職院校等學?；鶎咏M織工作條例》中明確規定：“高等學校實行黨委領導下的校長負責制。高等學校的黨委會統一領導學校工作，支持校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規定積極主動、獨立負責地開展工作，保證教學、科研、行政管理等各項任務的完成?！苯陙?，隨著我國對黨風廉政建設工作的重視以及問責力度的加大，各高職院校也相繼出臺了相應的完善黨風廉政建設問責制的制度和舉措，取得了一定的成效。

1.2.1問責范圍得以明確，為高職院校黨風廉政建設問責實踐劃定了邊界 2010年，中共中央、國務院對原來的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》進行了修訂，并在第十九條中從七個方面明確界定了黨風廉政建設的問責范圍。高職院校作為一級黨組織，有責任、有義務貫徹落實黨風廉政建設責任，中共中央、國務院制定的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》同樣也為高職院校黨風廉政建設的問責實踐劃定了邊界。

1.2.2問責制度相繼出臺，為高職院校黨風廉政建設問責實踐提供了依據 十八大以來，各高職院校也根據自身的特點，依據辦學章程，制定了有關黨風廉政建設責任制追究的相應制度，為落實黨風廉政建設問責制度提供了可操作性的辦法或舉措，高職院校的黨風廉政建設問責實踐從此有了制度上的依據。

1.2.3問責力度不斷加大，推進了高職院校黨風廉政建設 隨著近年來我國對高職院校黨風廉政建設和反腐敗工作的日益重視，高職院校黨風廉政建設問責的力度也空前加大，成效明顯。根據中紀委網站上發布的消息統計，僅2014、2015兩年間，就有71所高職院校的92名高職院校黨員領導干部被查處，這其中不乏書記或校長。由此可見，隨著中央對高職院校黨風廉政建設工作的重視，高職院校的黨風廉政建設問責制度逐步健全。對高職院校問責力度的加大，也為高職院校黨風廉政建設問責落實找到了體制保障。

2 當前高職院校黨風廉政建設問責實踐存在的問題及其原因分析

2.1 當前高職院校黨風廉政建設問責實踐中存在的問題

2.1.1思想觀念未轉變，主觀上“不想問” 在貫徹落實黨風廉政建設責任制的過程中，部分高職院校的黨員領導干部思想觀念并未及時跟上中央形勢政策的變化，要么存在重“學校行政業務”，輕“學校黨務”的問題，要么存在問責的畏難情緒。加之，高職院校本身的職責定位與政府機關有很大的不同，包括普通教職員工在內的高職院校內部的專家、學者都對黨風廉政建設工作重視不夠，更談不上對黨風廉政建設的問責了。

2.1.2規章制度不完善，客觀上“不能問” 隨著中央對黨風廉政建設工作的重視，一些高職院校迫于壓力，也制定了相應的規章制度，但制定的制度要么過于寬泛，大多缺乏可操作性，要么只有實體性制度，缺少程序性制度，使得問責難以落實。以無錫的高職院校為例，有的學校甚至至今未制定這方面的規章制度，問責成效更是無從談起。

2.1.3業務能力水平低，現實中“不善問” 一般而言，高職院校的黨風廉政建設問責的工作主要由學校內部的紀檢監察部門來承擔。然而，大多數高職院校紀檢監察部門還存在人員配備嚴重不足、業務能力水平較低的問題。有人形象地將高職院校的紀檢監察干部隊伍總結為“兩多四少”。再加上，長期不組織專門的學習、培訓，執紀問責的能力水平普遍較低。有的紀檢監察干部工作十幾年、幾十年基本都是每年開展一次專項檢查、搞一次校園廉潔文化周活動、寫一寫總結等口語比，更別說查辦案件了。

2.2 存在問題原因分析

2.2.1問責在一定程度上被虛置、弱化 隨著黨中央對高職院校反腐倡廉工作的重視，許多高職院校都制定了有關黨風廉政建設責任問責的規章或制度，但由于受政績觀的影響，部分高職院校黨的干部對黨風廉政建設工作重視程度不夠，工作之中存在抓行政工作“硬”、抓黨風廉政建設工作“軟”的現象。有的領導干部擔心問責會影響學校的聲譽、得罪人、誤己前途，甚至擔心自己會被卷進去。由此導致了黨風廉政建設責任難以得到有效落實，更談不上上述問責制度的落實了。

2.2.2問責制度不完善 當前許多高職院校制定的問責制度照搬照抄政府機關單位的做法，有的甚至就是上級文件的翻版，不能結合自身實際，制定出來的制度勢必出現問責主體不明確、問責對象不具體、問責內容不細致、問責程序不規范等問題。

有的高職院校雖然也制定了黨風廉政建設責任追究辦法一類的制度，但大多缺乏對問責錯誤或問責失當的申訴制度，以至于被問責對象的合法權益得不到應有的保障。

2.2.3問責不及時、問責缺位現象時有發生 黨風廉政建設問責更重要的應該是過程性問責，對失職干部的責任追究和懲罰應該只能屬于一種補救舉措，黨風廉政建設工作重在平時下功夫。長期以來，一些高職院校的黨員領導干部把問責等同于違反責任后的追責或懲罰，而忽略了更重要的對履職過程中的不履行職責或履職不到位的問責。這樣一來，就會出現很多問責缺位的現象。如果說黨風廉政建設問責經常出現缺位的現象，不僅問責的震懾力會大打折扣，高職院校黨風廉政建設責任制貫徹落實也如紙上談兵了。

3 全面依法治國視域下建立健全高職院校黨風廉政建設問責機制的理性思考

3.1 借鑒“5W”邏輯思維模式，明晰高職院校黨風廉政建設問責所包含的各要素

“5W”邏輯思維模式，是由美國學者H·拉斯維爾于1948年在《傳播在社會中的結構與功能》這篇論文中首次提出的。將此運用到高職院校黨風廉政建設問責實踐中，將其界定為“WHAT”什么是問責、“WHO”誰來問責、“WHOM”問責誰、“WHICH”哪些要問責、“HOW”怎么問責的邏輯思路。

3.1.1“WHAT”——什么是問責 針對高職院校的黨風廉政建設問責并沒有專門的定義。但在解決高職院校黨風廉政建設的問責問題時，必須搞清以下兩點：其一，問責不僅僅是事后的追責，而應該貫穿于黨風廉政建設責任落實的事前、事中、事后全過程；其二，問責不完全等同于黨紀處分，甚至是法律制裁。

3.1.2“WHO”——誰來問責 “誰來問”是要解決問責主體的問題。針對高職院校的黨風廉政建設問責的主體要回避兩個認識誤區：其一，問責主體就是高職院校的紀委或上級黨委和紀委；其二，高職院校的黨風廉政建設的問責主體是固定不變的。 事實上，高職院校作為非營利性社會組織，有很多利益相關者，其黨風廉政建設的問責主體也要將這些利益相關者納入其中。因此，高職院校的黨風廉政建設問責主體除上述對象外，還應包含高職院校的師生、學生家長以及一切與學校有契約關系的當事人等。不僅如此，高職院校的黨風廉政建設的問責主體也是不斷變化的。

3.1.3“WHOM”——問責誰 “問責誰”主要解決的是問責對象的問題。高職院校的黨風廉政建設的問責對象即黨風廉政建設責任的承擔者。就高職院校而言，即負有黨風廉政建設責任的各級黨組織和領導干部。

3.1.4“WHICH”——哪些要問責 “哪些要問責”解決的是問責內容的問題。明確高職院校黨風廉政建設的責任是建立這一問責制度的前提和基礎。黨中央對各級黨委的主體責任和各級紀委的監督責任分別提出了五個方面和四個方面的要求，各高職院校要結合自身實際，進一步細化責任，將黨風廉政建設責任明確化、清單化。

3.1.5“HOW”——怎么問責 “怎么問責”解決的是問責程序的問題。全面依法治國向高職院校治理提出了更高的要求，高職院校的各項工作都應在法治框架下運轉，黨風廉政建設的問責也不例外，必須嚴格依紀依規、按程序進行。

3.2 整合問責資源，形成問責合力

高職院校要想做到整合問責資源，形成問責合力，更好地堅持問責多元參與的機制，必須做好以下兩點：一是強化部門之間的合作。高職院校作為一級獨立運轉的黨組織，其內部各職能部門之間都有嚴格的分工。要想形成對黨風廉政建設問責的合力，就要加大黨委、紀委聯同組織、人事、審計、財務等部門之間的合作，形成各部門之間數據平臺的共享，明確各部門之間在問責中的職能和應發揮的作用，避免“走入問責”只是紀委的事情的認識誤區。二是提升普通教職工和民主黨派人士參與黨風廉政建設問責實踐的參與度和規范度。當前，高職院校的黨風廉政建設問責實踐中往往普通教職工或民主黨派人士的參與度不太高。

3.3 配足配強紀檢監察干部，提高執紀問責能力水平

一是要增員。高職院校紀檢監察干部的配備不僅要考慮學校的規模、總體人數，還要考慮實際查辦案件及正常工作開展的需要。二是要選優。選優不僅要體現在個人品行、黨性及對黨的忠誠度上，還體現在專業背景上。考慮到執紀問責查辦案件的需要，高職院校的紀檢監察干部不僅要求熟知熟用相關法律，還要找財務、審計、基建、計算機等方面的專才配合工作。

3.4 堅持問責全程透明、公開

3.4.1事由公開 高職院校黨風廉政建設責任制涵蓋內容很多，具體因何事、為什么被問責等，相關部門應將此公之于眾，接受廣大師生的監督。只有做好了這一點，才能保證問責在啟動之時就有充分的依據、合適的理由。同時，也是保護問責對象合法權益的首要舉措。

3.4.2過程公開 問責過程涉及諸多程序，尤其是其中的證據搜集方式、過程對整個案件的走向、案件的定性等。高職院校黨風廉政建設問責過程中要做到將問責的程序、證據搜集的過程在第一時間公之于眾并接受廣大師生的監督，通過積極建立和完善高職院校內部的民主評議和社會監督機制，確保廣大教職工和民主黨派人士的知情權、參與權和問責對象的申辯權[4]。

3.4.3結果公開 對問責對象的處理結果也應做好相應的公開工作，并在適當的范圍內發布相應的通知通告，適合實名曝光的要敢于指名道姓。這樣一來，不僅能夠接受全校師生的檢驗和輿論監督，還能夠對問責對象形成震懾，達到對其進行懲戒的目的，同時也教育了其他人。

3.5 構建問責評估機制，促進問責申訴制度完善

高職院校的黨風廉政建設問責實踐中應引入評估機制，并健全完善問責申訴制度。評估機制應涵蓋問責的啟動、問責程序的運轉過程、問責結果設定等環節。其中，問責程序的運轉過程以及問責結果設定是評估的重點。只有這樣，才能最大限度地保證問責的合法與合理，并可將評估結果作為改進工作的重要參考。此外，當前高職院校黨風廉政建設的問責實踐中大多存在問責畸輕畸重的問題。問責之后更是缺少相應的申訴制度。這不僅不利于保障問責對象的合法權益，也不利于問責主體客觀公正地實施問責。因此，筆者認為應該借鑒我國行政法領域的申訴制度，逐步完善健全高職院校黨風廉政建設問責的申訴制度，最大限度地保護問責對象的合法權益，防止冤假錯案的發生，同時也是保護干部的一項重要舉措[5]。

[1] 毛澤東.毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991:1128.

[2] 鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994:341.

[3] 江澤民.在中央紀委第四次全體會議上的講話[J].黨建研究，2000(4):6-7.

[4] 胡洪彬.黨風廉政建設問責制探究[J].黨的建設，2015(3):101-104.

[5] 李斌雄，張銀霞.基層黨組織落實全面從嚴治黨責任及其問責機制探討[J].探索，2016(1):91-93.