全球氣候談判：困境與出路

劉洪巖

氣候變化問題已經超越了生態保護技術范疇，在各國之間產生了一系列新的政治、經濟和國際法律博弈等問題

2017年6月1日，全球最大的碳排放國美國宣布退出《巴黎協定》，《紐約時報》刊文稱，美國的退出會嚴重削弱多年以來全球為減少溫室氣體排放所做的努力。同樣作為碳排放大國的中國將繼續履行以《聯合國氣候變化框架公約》為基礎的、締約方簽署的各類補充協議和減排承諾，并由此成為氣候談判和“全球治理”國際新規則的引領者；同時，中國應做好協調各國利益博弈的準備，應對國際法在實踐中難以逾越的困境與挑戰。

氣候談判趨向深度政治化

近年來，全球氣候變化治理已經成為主要國際組織和國家集團密切關注的問題：包括聯合國系統的組織在內，氣候問題已在8國集團、20國集團、主要經濟體能源與氣候論壇、亞太經濟合作組織、金磚五國等國際組織的工作中占有重要地位。非政府組織、國際實業界也在積極探討氣候變化問題。氣候變化問題已經超越了生態保護技術范疇，在各國之間產生了一系列新的政治、經濟和國際法博弈等問題。

令人擔憂的是，近20年來對氣候變化問題的討論呈現出深度的政治化趨向。根據聯合國環境規劃署2008年公布的《全球綠色新政》報告中確立的目標，當下世界經濟的發展趨向是大限度地降低碳排放量和運行能耗，減少所有國際法主體的碳足跡。與此相悖的是，各個締約國試圖將全球化中的經濟、政治秩序等復雜問題與氣候變化談判相捆綁。發達國家不想承擔更多減排義務，發展中國家不愿意放慢經濟發展速度，而落后國家在應對氣候變化方面期望獲得更多來自外部的資金和技術援助。

此外，在媒體推動下，這一涉及全球未來命運的重大生態安全問題則成為一些有影響力的國際人士的脫口秀和噱頭。學術界的一些“謊言制造者”和“懷疑論者”相互指責對方為政治所收買，嚴重影響了解決這一問題的進程。

各締約國在氣候談判中的博弈焦點

由于加拿大、日本、新西蘭、俄羅斯宣布退出《京都議定書》規定的第二承諾期義務，同時作為碳排放第一大國的美國并未加入該議定書，故此，《京都議定書》第二承諾期被外界評論為“有名無實”的量化減排協定。多哈會議通過的《京都議定書》修正案體現了締約各方長達八年談判的博弈結果。目前，發達國家總體上傾向于以新的協定取代《京都議定書》，而發展中國家則更多希望締約國繼續履行《京都議定書》所確立的第二承諾期減排目標，落后國家期望獲得更多外部援助。博弈的焦點為：

第一，一些重要國家并未被列入《京都議定書》締約方。對治理全球氣候而言，需要全球共同參與，沒有世界主要經濟體和全球溫室氣體最大排放國之一美國的參與，且沒有對不履行減排義務的國家規定制裁措施，導致《京都議定書》不能被視為有效的國際法律工具。

第二，《京都議定書》減輕了發達國家的減排義務，允許發達國家向其他國家購買排放權，可以在國外實施減排項目而減少計人本國的排放量，這些減排項目的生態合理性往往受到質疑。

第三，對減排量的標準有爭議，即其是否符合科學減排需要達成的減排規模；況且，溫室氣體的積聚與《京都議定書》所規定的氣體之間是否存在必然的因果關系。

第四，文件并未規定發達國家對發展中國家的援助機制。

達成氣候談判共識的突破點及國際法律應對

由于現今的氣候談判深度政治化，各締約國均視其為在新一輪“全球治理”中爭取主動權的新機遇，中國應充分利用美國退出《巴黎協定》的契機，審時度勢，把握和利用以下可能影響下一階段氣候談判的突破點，從而掌控氣候談判節奏，把握全球氣候治理的主動權：

第一，現有的《京都議定書》是恰當回應全球氣候挑戰的有益工具，但存在不足。新協議應具備參與上的普遍性、范圍上的廣泛性、目標上的進取性，體現各國能力上的公正性。新協議只有在確保各國特別是排放大國（美國、印度、巴西等國家）參與溫室氣體減排的原則和機制下才是有效的。第二，應對氣候變化的戰略應具備靈活性和多樣性，并考慮到締約國家的特殊性與經濟能力。第三，新技術的應用是有效改善全球氣候狀況的重要組成部分。第四，在可預見的未來，基于礦物類燃料（特別是煤和石油）仍將占世界能源消費很大比例的事實，氣候戰略應考慮實際消費能源替代的先后次序。第五，在發展中國家落實氣候戰略，要求發達國家給予支持。在新協議中，這種支持措施應體現為，發達國家通過其他渠道對發展中國家做出額外援助的具體承諾。第六，新協議需考慮森林的吸收能力和土地利用，規定各國為森林養護和土地可持續開發需采取的措施。第七，排放配額的確定及剩余碳排放權的交易應成為溫室氣體減排及鼓勵采取創新生態清潔技術的有效工具。

引領新一輪氣候談判突破之根本，在于如何應對氣候談判中所要解決的諸如全球能源發展戰略、資金流量分配、投資活動的次序、技術增長的方向等關乎世界經濟的重大問題。為此，中國應未雨綢繆，從國際法和技術層面做好應對與挑戰：

第一，氣候變化本身極為復雜，涉及范圍極其廣泛，要在現有單一的國際法律規范框架下實現對這類綜合性問題法律關系的調整，必須提前做好法理論證。

第二，氣候變化多邊談判在很大程度上是社會經濟問題多邊談判的再現，應做好如何消弭過去在已經達成的國際法律文件中就一些問題的矛盾與沖突，如有關發達國家和發展中國家之間在世界經濟新秩序的愿景、減少貧富差距的途徑、發展中國家所需必要外援的規模及其附帶的先決條件等。

第三，《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》確定了發達國家承擔氣候變化治理的“歷史責任”及各國在該問題上負有“共同而有區別的責任”原則，這可能會與一些綜合性國際公約所規定的所有參與方負有平等責任的法律原則相沖突，應做好協調應對之策。

第四，協調各國不愿為全球普遍利益而犧牲各自國家經濟利益的矛盾，為國際法上體現全球普遍利益的《氣候公約》提出建議。

第五，由于各國的經濟結構多樣，財政能力、經濟與能源優勢各不相同。故此，應協調各國氣候與能源政策的兼容性，疏導阻礙達成氣候變化共識的制度障礙。

第六，協調發達國家與發展中國家在應對氣候變化這一問題上的共同愿景。例如，美國主張新氣候協議中應包括中國、印度等全部大排放體承諾的內容；歐盟國家把希望寄托在嚴格主要經濟部門的生態標準和發展溫室氣體排放配額貿易市場上；印度等絕大多數發展中國家強調其“發展中”地位，呼吁西方在應對氣候威脅方面增加援助，同時反對國際社會對本國氣候政策實施監督；巴西和印度尼西亞主張依靠本國熱帶森林吸收二氧化碳；俄羅斯更關注如何調整和擴大對國際“碳信貸”市場的參與，希望新協議體現俄羅斯森林吸附二氧化碳的功能，并遏制其他國家的碳保護主義。endprint