如何吸引私人資本參與基礎設施投資

吉野直行+中橋正樹+維克多·龐泰恩斯

為了縮小政府支出與投資需求之間的差距，必須將基礎設施投資帶來的額外稅收返還給基礎設施建設公司和投資者，以提高基礎設施投資回報率

基礎設施的投資需求

在東南亞地區，每年基礎設施建設投資為80億美元，但實際需要的投資額高達2100億美元。公共部門資金無法滿足亞洲基礎設施需求。在很多發展中國家，交通嚴重擁堵，高速公路、鐵路等交通運輸缺乏。公私合作（PPP）促進了印度、泰國等亞洲國家的基礎設施建設，但大多數PPP項目的效果并不盡如人意，主要原因是基礎設施投資回報嚴重依賴于對使用者收費（如銷售火車票或征收高速公路通行費）。如果一個地區受到經濟危機的沖擊，私人資本可能會撤回基礎設施投資。考慮到基礎設施相關的投資如此之大，私人投資者不愿意將資金投到這個領域。

眾所周知，好的基礎設施投資會在區域內產生巨大的外溢效應。比如鐵路能夠更快、更安全地運輸產品，將制造工廠引入到這個區域內。鐵路還能連接生產者與市場和港口。新的產業將創造就業，最終帶動服務業（如餐飲和酒店）的發展。

研究顯示，基礎設施投資的溢出效應包括增加企業所得稅、收入所得稅和財產稅收入。過去這些稅收由政府征收，不返還給基礎設施的投資者。我們估算，如果將溢出效應帶來的額外稅收返還給基礎設施建設公司和投資者，那么日本和烏茲別克斯坦的基礎設施投資回報率將分別提高39個百分點和14個百分點，達到43%和16%。

很多發展中國家面臨公共資金不足以滿足基礎設施投資需求的問題。為了縮小政府支出與投資需求之間的差距，必須將基礎設施投資帶來的額外稅收返還給基礎設施建設公司和投資者，以提高基礎設施投資回報率。本文將分析基礎設施溢出效應的重要性，以及如何利用溢出效應增加的稅收吸引私人投資者。

基礎設施投資的經濟效益

基礎設施投資的第一個經濟效益是提高生產率。如果基礎設施投資能夠提高生產率，私營企業就可以在不增加投入的情況下增加產出，進而改變投入以實現利潤最大化。前者是直接效益，后者是間接效益。間接效益反映的是私營企業投資基礎設施的額外收益，也就是基礎設施的溢出效應。

表1展示了我們使用超越對數生產函數計算的日本基礎設施對生產率的溢出效應（第一行是直接效益，第二行和第三行分別是對資本和勞動的間接效益）。在20世紀50-60年代，直接效益和間接效益都非常大。假設稅率為20%，第四行是間接收益增加的稅收。由于經濟影響會隨著時間推移而減弱，稅收從20世紀50年代的0.305下降至2006-2010年的0.042。如果將增加的稅收的20%返還給投資者，投資回報率會增加多少？從第五行可以看到，20世紀50年代投資回報率會上升43.8%，最近幾年則上升了39.1%。因此，在日本的案例中，如果返還20%的額外稅收，基礎設施投資回報率大概會增加39%--43%。

如何吸引私人資本投資基礎設施

近年來PPP（包括私人投資）受到了越來越多的關注。利用私人資本建設基礎設施可以：（1）縮短建設周期，更快地完成項目；（2）最小化建設成本；（3）建成后以較低的成本運營。盡管有這些優勢，但日本并沒有很多PPP項目。就算是日本20世紀80-90年代的第三方治理項目（PPP的一種形式），最后結果是增加了大量地方政府債務。第三方治理項目是由政府部門和私人部門共同投資，很多項目失敗的原因就在于政府部門和私人部門運營商不負責任，此外治理薄弱、缺乏利潤激勵也是失敗的原因。地方政府對這些第三方治理項目的糟糕印象導致了它們不愿意推進PPP項目。對于私人投資者而言，基礎設施項目投資過大但期望回報率非常低，因此他們也不愿意冒風險投資PPP項目。在這種背景下，將額外的稅收返還是提高基礎設施項目可行性的一個重要手段。

高風險項目中的公私合作：可行性缺口補助

基礎設施項目的風險主要來源于：（1）政府更迭，比如地方政府管理者的變化導致項目停工；（2）成本上升，比如建設工期延長或土地獲批推遲會增加額外的利息成本；（3）預期收入減少，可能因為定價或交通不發達等原因；（4）意料外的費用，比如基礎設施項目完成后被要求對噪音進行賠償；（5）由于復雜的所有權結構導致土地未及時獲批。

私人投資者會采取各種措施規避上述風險。但也有一些投資者將風險轉移到公共部門。因此，有必要事先明確公共部門和私人部門之間的風險分擔機制。特別是可行性缺口補助（VGF），即當私人投資者無法收回合理回報時，由政府提供一定的補助。這種方式有助于吸引私人投資，適用于公共必需但風險高、回報低的基礎設施項目。例如，政府為高速公路項目提供30%的啟動資金，提高私人投資者的投資回報率。通過政府注入資金，私人投資者的投資回報率可以提高1.428倍。對于沒有私人投資的低收益項目而言，這種方式還可以吸引私人資本的進入。不過需要注意的是，如果政府注入的比例過高，可能會產生道德風險的問題，導致政府債務積累；而如果政府注入的比例過低，私人投資者可能不愿意進入。

此外，VGF并沒有提高基礎設施項目的效率。對于那些收入完全依靠使用者付費的項目，政府確保的收益和實際收益之間的差距可能會相當大。私人投資者能獲得高回報，但政府部門的債務會不斷增加。

溢出效應內部化以提高回報率

基礎設施項目除了運營收入之外，還會產生其他收益。例如高速公路除了收取通行費外，還可以更快地運輸原材料和最終產品，降低企業物流成本、增加銷售收入。我們研究了菲律賓南部干線公路項目中政府資金注入的效果，以及該公路對企業收入和所得稅的貢獻。endprint

表2顯示的是該公路沿線3個城市稅收的變化。建設期為t-1和t0。比如在巴坦加斯市，稅收從建設前（t-2）的4.909億菲律賓比索增加到建設期（t-1）的6.2265億菲律賓比索。該公路剛建成后（t2），由于企業建廠和對公路的適應，稅收下降到5.9949億菲律賓比索。但過了一段時間后（t4），稅收增加到12.0861億菲律賓比索。可見高速公路建成后溢出效應非常大。在伊巴丹市和利帕市也同樣可以看到稅收的增加。

考慮到建筑公司主要對鐵路和公路建設感興趣，我們的研究顯示，這兩類基礎設施對當地經濟的溢出效應都十分顯著。如果能夠確認稅收的增長是由基礎設施的溢出效應帶來的，那么將增加的稅收返還給私人投資者則是可行的。

基礎設施運營商的激勵機制

為了提高投資效率和回報率，需要根據基礎設施項目收入改變對私人投資者的分紅，包括使用者付費和稅收返還。對于基礎設施運營商而言，也需要努力增加收入。表3是一個收益矩陣，顯示投資者和運營商努力或不努力的不同結果。假設運營商和投資者都不付出額外的努力，運營商獲得50個單位的收入，投資者獲得r個單位的分紅收入。運營商通過改善薪酬管理制度（如將員工獎金與企業效益掛鉤）等方式，可以將運營收入提高到100個單位。相應地，投資者通過降低成本、提高基礎設施的收入（如增加高速公路支路和車輛的數量），可以將獲得的分紅收入提高到ar個單位（a>1）。表3的右下角代表了運營商和投資者盡最大努力提高收入和改善服務所獲得的收益。在這種情形下，運營商和投資者的收入都要高于基準情形（即運營商收入從50個單位提高到100個單位，投資者收入從r個單位提高到ar個單位）。這就說明了設計投資者分紅制度和運營商薪酬制度等激勵措施的重要性。同樣，如前所述，在PPP項目中，通過引入私人資本，完善基礎設施運營商的激勵機制，對于提高基礎設施項目效率是大有裨益的。

結論

不僅在亞洲，美國現在也開始對基礎設施投資給予更多的關注。但是美國政府不希望增加政府債務，因此必須引入私人資本來覆蓋龐大的投資需求。將基礎設施溢出效應（如企業效率、收入、銷量提高）增加的稅收返還給投資者，可以提高投資回報率，而不再依靠使用者付費。養老基金、保險等長期保障機制正在亞洲國家建立。基礎設施投資項目需要長期、耐心的投資者。如果基礎設施投資回報率提高，將吸引更多長期私人資本，進而激發當地的經濟活力，帶來更大的溢出效應，形成良性循環。此外，基礎設施投資所需的公共部門資金大幅減少，這意味著政府可以提高基礎設施項目的效率和管理水平。endprint