關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算的幾點(diǎn)建議

張娜

摘要：目前全國正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、增速放緩的新常態(tài)時(shí)期，在依法積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革之際，深化預(yù)算管理制度改革，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)之首。本文主要對目前在部門預(yù)算編制中存在的問題進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)際提出了一些改進(jìn)建議。

關(guān)鍵字：部門預(yù)算；編制方法；預(yù)算公開

預(yù)算編制問題，是我國財(cái)政管理中的通病，可謂由來已久，在縣級及其以下政府財(cái)政預(yù)算管理中表現(xiàn)得尤為明顯。究其根由，有其歷史延革的計(jì)劃體制尾巴，也有基層政府經(jīng)濟(jì)匱乏的財(cái)力制約，甚至更與我國行政管理體制緊密相連，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的公平公正性和科學(xué)合理性。

1當(dāng)前部門預(yù)算編制存在的主要問題

（一）預(yù)算編制方法單一。目前我國在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算編制時(shí)所采用的方法為基數(shù)預(yù)算，即以上一年的支出為基數(shù)，適當(dāng)考慮一定增長比例分配資金的方法。采用這種方法，實(shí)質(zhì)上就是將本年度的預(yù)算與上一年度掛鉤，變相引發(fā)“年底突擊花錢”、“分配不合理”等一系列的問題與現(xiàn)象。同時(shí)基數(shù)中還包含了過去分配不合理的因素，以此為基礎(chǔ)，這種不合理將越來越突出，不利于財(cái)政資金結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）預(yù)算編制不完整。預(yù)算法規(guī)定財(cái)政預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算四大塊，要求所有收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列。有些基層政府只編到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算兩大塊，造成預(yù)算編制不全，大類缺失。

（三）預(yù)算缺乏約束性。財(cái)政預(yù)算存在調(diào)整、追加頻繁的現(xiàn)象，部分行政事業(yè)單位不能嚴(yán)格執(zhí)行年度預(yù)算，預(yù)算約束力不強(qiáng)。主要是有些預(yù)算單位和預(yù)算部門預(yù)算法定性意識較差，隨意性大，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制數(shù)偏差較大，失去了預(yù)算應(yīng)有的作用。

（四）公用經(jīng)費(fèi)等定額標(biāo)準(zhǔn)不完善。現(xiàn)行公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)定額的測算方法，在某種程度上不能準(zhǔn)確測定經(jīng)費(fèi)需求量，也不能真實(shí)反映出各單位的實(shí)際支出情況，還存在單位之間、部門之間的財(cái)力分布失衡問題。而且定額標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，幾年才能調(diào)整一次，與物價(jià)水平不匹配，部分單位公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)難以滿足實(shí)際需要，項(xiàng)目支出擠占公用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象突出。

（五）預(yù)算項(xiàng)目缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目數(shù)量多但重點(diǎn)不突出。預(yù)算編制中有不少專項(xiàng)資金項(xiàng)目缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)的依據(jù)，例如：部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排依據(jù)不明確，或是部分項(xiàng)目實(shí)際為一次性工作，或是需經(jīng)費(fèi)保障的任務(wù)已結(jié)束，但仍按以前年度慣例予以安排。究其原因，一方面屬于人情預(yù)算，另一方面反映出預(yù)算缺乏強(qiáng)有力的審批、監(jiān)督環(huán)節(jié)。

（六）項(xiàng)目支出預(yù)算管理水平有待提高。主要表現(xiàn)在：與政府宏觀政策聯(lián)系不緊密，缺少前瞻性；與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現(xiàn)象；缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目數(shù)量多但重點(diǎn)不突出；預(yù)算決策機(jī)制不完善，重分輕管現(xiàn)象較為普遍；項(xiàng)目庫建設(shè)滯后，在預(yù)算編制中的作用發(fā)揮不充分；績效管理和預(yù)算評審需要加強(qiáng)，預(yù)算透明度有待提高等。

2對進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算的思考與建議

（一）改進(jìn)和完善預(yù)算管理法規(guī)。盡管新預(yù)算法已出臺，但是并未對預(yù)算編制作出細(xì)化規(guī)定，編制方法也未改進(jìn)，在預(yù)算編制、細(xì)化部門預(yù)算和問責(zé)等諸多方面，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理和規(guī)范。

（二）提高預(yù)算編制完整性。按照新預(yù)算法規(guī)定，為提高預(yù)算編制完整性，解決大類缺失的問題，我區(qū)從2015年起對全區(qū)國有公司啟動(dòng)了國有資本經(jīng)營預(yù)算。同時(shí)按照新預(yù)算法規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接力度。

（三）硬化預(yù)算約束。一是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。完善項(xiàng)目生成機(jī)制，將國家宏觀政策和部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到具體項(xiàng)目，提高政策和規(guī)劃的可實(shí)施性。部門、行業(yè)規(guī)劃確定的項(xiàng)目與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，合理安排項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏和力度，促進(jìn)政策與預(yù)算相結(jié)合，提高預(yù)算的前瞻性。二是嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)人大審議通過的預(yù)算，減少和規(guī)范預(yù)算變更事項(xiàng)，除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過預(yù)備費(fèi)解決外，原則上不追加支出預(yù)算。三是設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。根據(jù)預(yù)算法要求，對兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金轉(zhuǎn)為結(jié)余資金以及當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的超收全部調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，納入下一年度預(yù)算統(tǒng)籌安排。

（四）完善公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，提高基本支出保障水平。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)和公務(wù)車制度改革，調(diào)整完善人員經(jīng)費(fèi)核定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。一是2015年我區(qū)調(diào)整了日常公用經(jīng)費(fèi)定額、交通費(fèi)支出定額標(biāo)準(zhǔn)。二是按照2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資調(diào)整后的新標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)調(diào)增基數(shù)和住房公積金繳存基數(shù)，調(diào)整工會經(jīng)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（五）編細(xì)編實(shí)項(xiàng)目支出預(yù)算。一是開展項(xiàng)目庫建設(shè)和管理。為進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容及資金需求，我區(qū)從2016年起，要求各部門設(shè)立項(xiàng)目儲備庫，凡要申請納入預(yù)算編制的項(xiàng)目，必須先進(jìn)入項(xiàng)目儲備庫，列入預(yù)算安排的項(xiàng)目都要從項(xiàng)目庫中選取。對納入預(yù)算編制的項(xiàng)目應(yīng)有充分的依據(jù)、任務(wù)內(nèi)容、執(zhí)行期限、實(shí)施計(jì)劃、預(yù)算需求和績效目標(biāo)等基本信息。項(xiàng)目內(nèi)容結(jié)合政府施政目標(biāo)、部門主要職責(zé)和發(fā)展規(guī)劃，避免與公用經(jīng)費(fèi)及其它項(xiàng)目交叉重復(fù)。納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目實(shí)行全周期滾動(dòng)管理，推進(jìn)全過程項(xiàng)目支出績效管理，加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，開展績效監(jiān)控，實(shí)施績效評價(jià)，強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。二是統(tǒng)籌安排項(xiàng)目預(yù)算。認(rèn)真分析和清理歷年常年性運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目，取消一次性、已到期項(xiàng)目，滾動(dòng)保留屬于政府支出范圍、部門職能相適應(yīng)、管理規(guī)范、績效較好的項(xiàng)目。三是加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理。堅(jiān)持樹立預(yù)算績效管理理念，促進(jìn)績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)融合，逐步建立預(yù)算績效管理機(jī)制。在執(zhí)行監(jiān)管環(huán)節(jié)，著重對區(qū)級重點(diǎn)項(xiàng)目開展績效評價(jià)和跟蹤管理，并選擇部分項(xiàng)目開展集中評議。加強(qiáng)績效結(jié)果應(yīng)用，以適當(dāng)?shù)姆绞脚对u價(jià)結(jié)果，并將其作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和安排預(yù)算的參考。

（六）主動(dòng)預(yù)算公開。一是預(yù)算經(jīng)費(fèi)公開。預(yù)決算公開既是新《預(yù)算法》的新要求，同時(shí)也是社會各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。區(qū)財(cái)政局按照區(qū)人大和區(qū)政府的統(tǒng)一部署，細(xì)化公開內(nèi)容，對區(qū)級預(yù)算收支總體情況全部進(jìn)行細(xì)化并向區(qū)人代會和社會公眾公開。同時(shí)，為了方便社會各界理解，對各部門的項(xiàng)目支出預(yù)算也作了進(jìn)一步細(xì)化和說明，將各部門預(yù)算的項(xiàng)目支出按功能科目明細(xì)列報(bào)改為直接用具體項(xiàng)目反映，增加了預(yù)算公開的可讀性。二是接受人大詢問。三是主動(dòng)報(bào)告執(zhí)行情況。endprint