制度化與靈活性：政府購買服務的評估與監管策略研究

徐凱赟

內容提要 本文通過對W市政府購買社會組織服務的評估與監管現狀進行分析，探討制度化與靈活性成為目前我國政府購買服務評估與監管策略的現象。研究發現，制度化與靈活性策略是我國政府與社會互動建構的產物，是我國政府職能轉移和社會轉型發展過程中的策略選擇。當前制度化沒有形成廣泛的價值認同，在制度執行中將預先設置的監管機制和評估體系棄之不用，更多采用靈活性的“變通方式”，由此造成不良后果。加強購買服務的評估與監管需要制度的價值認同和新的分析思路。

關鍵詞 購買服務 社會組織 評估與監管 策略

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2017）07-0119-06

一、現象與問題

在國家治理能力和治理體系現代化的發展戰略中，政府與社會的關系是一個核心議題。政府購買服務①本質上是一種以實現公共利益為前提的政社合作治理，②是我國推進政府職能轉移和激發社會活力的重要突破口。當前全國各地政府購買服務的創新探索呈方興未艾之勢，③但在決策、監督、評估與問責等機制不健全的情況下，政府購買服務的問題叢生，如計劃性不強、購買范圍不清、購買程序不規范，④一些社會組織為了取得購買服務的項目資金向政府尋租，或在項目評估中做假。面對政府購買服務中的種種問題和困境，強化評估和監管的制度建設成為邏輯必然。國務院辦公廳2013年9月出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，各級地方政府也出臺了專門政策文件。但是，制度化的理性建構在實踐中并沒有帶來制度化的“理想圖景”，政府購買服務的評估和監管實踐沒有按照預先制度設置的監管機制和評估體系來進行，更多是以靈活性的“變通方式”——非正式的行政化方式進行（如領導走訪、突擊檢查、見面會、座談會等），這在政府購買服務經驗豐富、制度化程度較高的上海也是如此。王曉瓊：《政府購買中的公共服務質量控制研究》，碩士學位論文，上海交通大學，2012年，第21頁。政府購買服務的評估與監管的制度化強制與靈活性執行共存。如何理解這種在政府購買服務的評估與監管中出現的現象？它是一種策略性的存在嗎？這種評估與監管策略的現實基礎是什么？本文通過對已有研究文獻的檢視和對W市的考察，嘗試說明這種政府購買服務的評估與監管策略所蘊含的行為邏輯。

二、有效治理的深刻矛盾：制度化與靈活性現象的產生

制度化與靈活性是有效治理中一對難以調解的矛盾：一方面，有效治理要通過制度化手段達到令行禁止的治理效果；另一方面也需要因地制宜的靈活性。政府購買服務的評估與監管的制度化是指通過一定的政策文件對政府購買服務的評估與監管行為進行規范和強制，從而使政府購買服務行為由不規范向規范、由無序到有序發展，達到政策要求的一致性和統一性；靈活性是指在政策執行中應對制度強制的策略和理性選擇，是對制度強制表現出的一種因時、因地的變通性和適應性，而不是隨意性或非理性。制度化總是與合法性、穩定性相聯系，“實現政府購買服務的制度化，能夠確保購買服務的穩定性、連續性與可預期性”；徐家良：《政府購買社會組織公共服務制度化建設若干問題研究》，《國家行政學院學報》2016年第1期。靈活性一般與非正式、偶然性相關聯，但本文所關注的靈活性是一個中性意義上的分析概念，其受制于制度化，并在制度化的范圍內發展，制度化不能杜絕靈活性，“在規范政府購買服務操作流程的同時，也需要有合理的靈活性”。吳帆、周鎮忠、劉 葉：《政府購買服務的美國經驗及其對中國的借鑒意義——基于對一個公共服務個案的觀察》，《公共行政評論》2016年第4期。這里的悖論是：一統決策的集中程度越強，執行過程中的靈活性越大。周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。靈活性是制度化完善的保障，否則剛性的制度容易造成政策執行困境，產生偏離制度與政策的靈活性。

1.制度化：自上而下的理性建構

在新制度主義視野下，制度環境奠定了非營利組織與政府互動關系的邏輯基礎，成為影響政府購買服務成敗的關鍵因素。蔡長昆：《制度環境、制度績效與公共服務市場化：一個分析框架》，《管理世界》2016年第4期。政府自上而下加強制度建設，目的就是要保障購買服務合法、規范、有序，促進其穩定、持續發展。國務院頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》之后，各級地方政府先后頒布了相關政策文件。據王名等人統計，有49個各級地方政府出臺購買服務的專門政策文件，其中24個文件中對社會組織的購買資質提出了要求和規定，18個地方政府的政策文件中設定了必要條件和優先條件。王名等：《社會組織與社會治理》，社會科學文獻出版社，2014年。

W市在政府購買社會組織服務的制度建設上的表現非常出色。2012年，W市社會組織的一套文件引起了全國關注。即《W市關于加快推進社會組織培育發展的意見》，民政部領導評價“是迄今為止，在社會組織登記管理體制改革上、扶持社會組織發展上和促進社會組織發揮作用上，全國最先進、最完善、最有意義的一套文件”。在這套文件中包含了《W市社會組織評先評優實施辦法》和《關于建設社會組織服務平臺的指導文件》等制度。2013-2014年，W市連續出臺了《關于W市推進政府向社會組織轉移職能工作總體方案的通知》《W市人民政府關于政府向社會力量購買服務的實施意見》（簡稱《實施意見》）《政府職能向社會組織轉移暫行辦法》，根據《實施意見》編制了《2014-2015年W市政府向社會力量購買服務年度指導目錄通知》《W市政府職能向社會組織轉移目錄（第一批）》《W市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄（第一批）》。同時，為配合W市政府購買服務，W市財政局還出臺了《政府購買服務預算管理辦法》《政府購買服務采購管理辦法》兩個配套操作制度?！拔遛k法三目錄”和兩個配套操作制度構成了W市政府購買服務的一整套制度體系。

通過自上而下的制度化建構，“場域中的行動受到主導性制度邏輯的引導”。許源：《購買場域中的組織特征及其制度邏輯：政府購買服務供給市場研究》，《學習與實踐》2016年第1期。學術研究反映了這種制度化建構的過程，并且關于政府購買服務評估與監管的對策建議絕大部分集中在制度建設方面。相關內容參見周俊：《政府購買公共服務的風險及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期；李一寧等：《推進政府購買公共服務的路徑選擇》，《中國行政管理》2015年第2期；蘇明、賈西津等：《中國政府購買公共服務研究》，《財政研究》2010年第1期；王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》，北京大學出版社，2010年；敬乂嘉：《從購買服務到合作治理——政社合作的形態與發展》，《中國行政管理》2014年第7期等等。這些建議可以分為三個層面：第一，在評估與監管主體上，政府應建立基于責任的風險防范框架，應加強合同管理、建立資金監管機制；建立第三方機構評估機制，發展獨立的第三方監督機構，如會計事務所、審計事務所等。第二，在評估與監管內容上，要針對不同的購買項目有針對性的設計；認真做好經濟性監管與社會性監管。第三，在評估與監管方式上，要建立實時動態評估監管體系，對申請、招標、實施、結項、評估、反饋等一系列具體環節都要制定實時動態的管理辦法、納入相應的監管部門；建立購買信息公共平臺、項目審計制度、績效評估機制、投訴處理機制、責任追究機制。這些研究建議不斷豐富、深化，為我們認識政府購買服務的評估與監管的制度化拓寬了視野，同時學者們的研究成果也進一步強化了政府的信心，推進政府購買服務制度化的發展。endprint

2.靈活性：制度強制的應對策略

在實際操作層面，制度、政策會表現出各種變通現象，這種變通現象本文稱之為制度強制的應對策略，即靈活性。這種變通實際上是一種正式機構按非正式程序進行的運作，孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權力非正式運作的過程分析——華北B鎮收糧的個案研究》，《清華社會學評論（特輯）》，2000年。是通過因地制宜的地方性機制來完成上級政府規定的任務。應星：《大河移民上訪的故事》，三聯書店，2001年。這種制度化強制和靈活性執行的共存現象存在于眾多行政部門和行政工作的眾多方面。周雪光認為有三種不同性質的執行“靈活性”：最為主要的一種形式是政策本身留有許多執行靈活性的空間；第二種“靈活性”情形體現在用不同手段或在不同領域渠道之間實行資源轉移以完成某項任務；第三種“靈活性”是出于私欲目的歪曲執行合理的政策，這是現實中要防范和杜絕 “靈活性”。周雪光：《基層政府間的“共謀現象”—— 一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期。

實際上，執行的“靈活性”并不表示非理性和隨意性，也是一種理性的選擇。制度的執行者面對實際工作中隱含的可能性風險會研究出一系列應對策略。每一種風險選擇都是理性思考的結果，并通過對風險問題的理性化分析尋找出確定性的規則。周菲：《風險決策中的認知心理學問題》，《遼寧大學學報》1999年第4期。如果用社會行動者的角度來理解政府在購買服務的評估與監管行動的話，其執行的“靈活性”是對存在風險的理性分析之后所選擇的最低風險應對模式（或者是所認為的最安全模式）。正如科爾曼所言：局外人認為行動者的行動不夠合理或非理性，并不反映行動者的本意。用行動者的眼光衡量，他們的行動是合理的。[美]科爾曼：《社會理論的基礎》 ，鄧方譯，社會科學文獻出版社，1990年，第22～23頁。從一位民政局的工作人員向我們訴苦中，可以看到他們為降低行政風險所做出的理性選擇和應對策略：

實行直接登記以后，我們現在工作壓力更大了，一方面社會組織數量激增，另一方面原來的業務主管單位變為業務指導單位之后，對社會組織采取撒手不管的態度，而我們的人員沒有相應的增加。面對全市7000多登記在冊的社會組織，我們的評估與監管工作只能干著急，執行起來力不從心，有時也只好采取一些變通或者簡化的措施。（訪談記錄20160413A）

另一位公務人員更直接道出政策執行的苦衷：

不按制度執行后果是很嚴重的，要問責、受處分，但嚴格按制度執行幾乎是不可能的，比如作為監管部門，我們人員不足，現有人員忙于登記工作，無暇顧及監管、評估事務；另一方面我們缺乏調查取證相關的專業人員，具有執法資格的人員也不足，更不用說監管還需要其他部門的配合了。（訪談記錄20160413B）

在當前政府購買服務的評估與監管實踐中，合同協議規定籠統，評估與監管更多通過領導走訪、座談會、見面會等方式進行，即便是購買服務制度建設相對成熟的上海也是如此；大部分政府在評估承包方服務時采用的還是傳統的行政化的方法，如不定期檢查等，普遍缺乏科學系統的評價監管體系，尤其是缺乏專門人員對服務提供過程中的技術問題的監管。許小玲：《政府購買服務：現狀、問題與前景——基于內地社會組織的實證研究》，《思想戰線》2012年第2期。與制度設計上有極為出色的表現形成顯明對比的是，目前W市政府購買服務的評估與監管主要還是采取非正式的靈活性方式（見表1）。

3.邊界控制：制度化與靈活性策略的運作邏輯

制度化與靈活性都是政府購買服務評估與監管實踐中理性選擇的結果，那么在制度化的約束下，靈活性如何在提高績效和控制風險之間謀求平衡？在社會治理中，底線和基礎秩序是社會生活中不可缺少的靈活性和自主性的必要前提條件。孫立平：《重建社會——轉型社會的秩序再造》，社會科學文獻出版社，2009年，第285頁。政府的邊界控制力，即擁有對政社互動邊界完全的主動性和自主性，是政府購買服務評估與監管制度化與靈活性達到平衡的基礎。制度化與靈活性成為目前政府購買社會組織服務的評估與監管策略，是政府最低風險應對模式（最安全模式）的理性選擇，其行為邏輯和基礎也來源于此。

改革開放前，在我國“總體性社會”中政府的控制能力覆蓋了幾乎所有的社會管理和社會服務，社會力量弱，自由活動空間小。上世紀50年代全國性的社團只有44個，60年代也不到100個，地方性社團大約在6000個左右。俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第329頁。改革開放后，政府控制開始松動，相對自主性的社會力量才得以生長。1989年初，全國性社會組織發展到1600多個，相當于“文革”前的16倍，地方性社會組織猛增到20多萬個，相當于“文革”前33倍。吳忠澤、陳金羅：《社團管理工作》，中國社會出版社，1996年，第5頁。社會力量的興起并逐步發揮積極作用，引發了政府與社會邊界的變化，這與其說是國外經驗的示范作用和國內壓力的被動之舉，不如說是政府適應環境變化的主動策略。從政府理性出發，政府對那些不具備政治挑戰能力，且能夠為政府提供急需的公共服務的社會組織會予以優先發展和重點扶持。對于那些具備一定的政治挑戰能力的社會組織則采取不同程度的控制措施。有學者將這種現象稱為“行政吸納社會”?？禃怨狻㈨n恒：《行政吸納社會——當前中國大陸國家與社會關系再研究》，《Social Science in China》2007年第2期。在政府購買服務中，政府具有公共發展和權力維持的雙重制度邏輯并衍生出選擇性支持和隱形化控制等行動策略，在購買過程中政府與社會組織并沒有形成平等的合作伙伴關系，政府進行的只是職能轉移，而不是權力下放。呂納：《公共服務購買中政府制度邏輯與行動策略研究》，《公共行政評論》2016年第4期。因此，盡管許多研究成果強調社會組織在與政府的互動中表現出能動性和相對的獨立性，但不可否認的是，在政府與社會的邊界中，政府一直處于主導地位。政府在管控和全能政府的慣性思維下，有時將政府購買公共服務的相關環節“內部化”，甚至將購買服務以外的行政事務加諸于社會組織，以便實現維護或延伸政府組織邊界的目的。吳月：《政府購買公共服務的異化》，《天府新論》2014年第6期。endprint

在實踐中，政府這種理性的傾向性還表現在政府往往把“聽話”的社會組織納入優先發展和重點扶持范圍，在土地劃撥、稅費優惠、資金支持、公平對待等方面給予大量支持。調研發現，為政府提供急需公共服務的社會組織占絕大多數，W市民辦非企業單位中教育類和社會服務類占全市民辦非企業單位總數的比例超過75%。同時，在社會組織的人才隊伍中，W市社會組織的骨干與政府有著 “血緣”關系，社會組織的發起人多為政府的離崗干部或退休干部。

三、意料之中的尷尬： 制度化與靈活性策略的后果

在政府購買服務評估與監管的制度化與靈活性中，制度化沒有形成廣泛的價值認同，從而在制度執行中將預先設置的監管機制和評估體系棄之不用，更多采用靈活性的“變通方式”，“制度化”成為一種策略性建構，是制度被形式化而非真正的制度化，由此造成尷尬局面和不良后果。

1.“精明的買家”與“自己人的服務”

政府購買服務的歷史起源于政府公共服務供給的效率不高，民眾滿意度低。新公共管理理論認為，解決政府低效問題要引入市場機制、政府分權、以顧客為導向和注重產出績效。政府購買服務吸收了新公共管理的績效觀，注重成本、產出和效益，從而建立績效指標，對服務供給情況進行評估。[美]薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社，2003年?！熬鞯馁I家”是政府購買服務時的理想角色，它要求政府能夠有效地界定服務項目，選擇最優的合作者，監督和協調合同執行過程，對服務績效進行有效評估。我國當前的社會組織對政府具有較多的依附性，自治程度低，具有較強的“二政府”色彩，政府與社會組織的合作或是基于熟人關系，或是“內部化”合作。從這個意義上來說，政府購買社會組織服務是“精明的買家”購買“自己人”的服務。

政府購買服務的制度化與靈活性出現的尷尬是：政府為購買服務設置了眾多評估與監管的制度，進行了盡可能完備的理性化制度建構，是一個“精明的買家”的角色。但在實際購買中，發現服務市場大都是“自己人”在兜售，于是，對購買服務的評估與監管采取了一種較為靈活的方式進行。在維穩思維和管控思維強的“精明的買家”——政府看來，這是意料之中的“尷尬”局面。

2.政社互動與反作用再生產

政府購買服務評估與監管的制度化與靈活性在政社互動關系中將再生產出來，它的反作用也將再生產出來或者被放大，這將嚴重影響政府的公信力和社會組織的發展，有悖于政府購買服務評估與監管的初衷。

首先，社會組織缺乏自律與自我監管的倒逼機制。由于政府在外部監管上依靠突擊檢查、領導走訪等傳統行政化方式，監管效果不佳，社會組織在這過程中自身建設沒有約束和壓力，無法激發自我監管的動力和能力，管理不規范、制度不健全等問題難以得到有效解決。

其次，政府流于形式的監管破壞了制度的權威性，損害了政府的公信力。盡管如此，這種制度化與靈活性策略在現階段被全國大多數地方政府采用，原因在于該策略選擇在政府購買服務中沒有威脅到社會穩定的核心目標，相反，政府支持社會組織參與社會建設，維護了社會穩定。因此，該策略背后的實質是政府在購買服務占主導支配地位，“強政府、弱社會”的格局沒有變化，政府購買服務的評估與監管的制度化并不是其靈活性的堅實基礎，而是政府控制力。

最后，政社之間的良性互動受到嚴重影響。政府處于合作的主導地位，社會組織為得到政府購買項目和資金支持更多表現出一種工具理性，弱化了其非營利性、公益性等價值追求，不利于政府與社會組織的良性互動關系的形成。如果現階段政府與社會組織的關系是一種策略性選擇建構而非制度化建設，呂納、張佩國：《公共服務購買中政社關系的策略性建構》，《社會科學家》2012年第6期。政府購買服務的評估與監管的制度化與靈活性策略同樣也是政府和社會轉型的階段性選擇，那么社會組織的發展就很難獲得一種有利于長遠發展的穩定預期，政府購買公共服務的效率和民眾滿意度也將徘徊不前。

四、結論與討論

政府購買服務達到了一定程度的政府“瘦身”效果，但購買服務的后續問題沒有及時處置或者來不及考慮，如購買服務的績效如何？政府服務購買之后如何加強評估與監管？本文探討的制度化與靈活性是目前政府購買服務評估與監管中的一種現象，它在政社互動中逐步產生，并進一步得到強化，是我國政府職能轉移和社會轉型發展過程中的策略選擇。隨著政府與社會組織關系的規范發展，政府購買服務的評估與監管的制度化強制將進一步增強，靈活性會降低。但是，政策和制度的制訂要科學合理，符合客觀實際情況，否則，如果這種制度化強制與社會組織發展的實際情況差異越大，那么這種執行的靈活性就越大，偏離制度和政策的執行靈活性也越多。

這里的悖論是：制度化與靈活性成為政府購買服務評估與監管工作的策略性選擇，即預先制度設置的監管機制和評估體系被棄之不用，更多的是以“變通的方式”——非正式的行政化的方式進行，“制度化”成為一種策略性建構，而非制度化，政府購買服務的評估與監管仍需繼續制度化，即通過制度化形成價值認同，達到制度執行的自覺性。從長遠發展來看，政府購買服務評估與監管的機制要通過制度建設來規范政府與社會的邊界，保證社會組織的主體地位，激發其自我監管的動力和能力。回應性監管理論認為要建立政府與非政府的合作型監管模式。政府監管者不要總是抱著“害怕”的心理去發現和解決負面問題，當遇到問題時，不要馬上動用懲罰措施，而是先從“支持性金字塔”開始，使用支持鼓勵的手段，當所有支持性手段都窮盡之后，如果問題還沒有解決再轉到“懲罰性金字塔”。這些嚴厲的懲罰不常用，更多是威懾，但如果一旦使用就必須保證能夠達到效果。楊炳霖：《監管治理體系建設理論范式與實施路徑研究——回應性監管理論的啟示》，《中國行政管理》2014年第6期。當前加強政府購買社會組織服務評估與監管的目的，一方面要促進政府職能轉型，提高政府效率；另一方面也要從“支持性金字塔”開始積極培育社會組織，積極鼓勵社會組織參與政府購買服務和社會治理，激發社會活力。政府購買服務的評估與監管工作的規范發展依賴于政社之間的良性互動，這將是一個循序漸進的發展過程，需要不斷的理論探索和地方政府的實踐創新。

作者單位：中央黨?？粕绮?、中共溫州市委黨校

責任編輯：秦開鳳endprint