探索可持續(xù)的農(nóng)村環(huán)保運營機制

劉媛，彭溶*，王鴦鴦，尚光旭，賈明昊

（1.中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會，北京 100037；2.山東泉林集團有限公司，山東 聊城 252800）

“十八大”以來，黨中央、國務院及有關部門不斷加大農(nóng)村環(huán)境保護工作力度，針對畜禽養(yǎng)殖廢棄物、農(nóng)作物秸稈綜合利用，農(nóng)村飲用水安全，污水、垃圾處理等核心問題出臺了一系列重要文件，包括《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染條例》及環(huán)保部和財政部聯(lián)合印發(fā)的《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》等。這些意見、法規(guī)和規(guī)劃從頂層和全局的角度明確了農(nóng)村環(huán)境保護的基本要求、目標任務和政策措施。黨的“十九大”更是將農(nóng)村環(huán)保問題納入著力解決的突出環(huán)境問題，提出加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動的要求。

各地各部門認真貫徹落實上述政策部署，推動農(nóng)村環(huán)境保護工作逐步拓展和深化，取得了顯著的成效。截至2016年底，全國生活垃圾、生活污水得到處理的行政村比例分別達65%和20%[1]，一些村莊環(huán)境“臟亂差”的狀況得到改變，畜禽養(yǎng)殖廢棄物、農(nóng)作物秸稈利用率也有了明顯的提高。

但是，在我國環(huán)境形勢依然嚴峻的大背景下，由于城市環(huán)境治理力度加大導致污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管力量嚴重不足等原因，農(nóng)村的環(huán)保工作雖然成效顯著，但問題卻仍舊突出，并已成為當前環(huán)保工作的難點和薄弱環(huán)節(jié)。在治理方面，農(nóng)村生活污水和垃圾治理嚴重滯后，部分已建成設施不能穩(wěn)定運行；在利用方面，畜禽養(yǎng)殖廢棄物和秸稈資源化利用水平不高；在保護方面，農(nóng)村耕地土壤重金屬污染問題突出、飲用水水源地水質(zhì)堪憂。

探究上述問題形成的原因，最核心的就是尚未建立政府、企業(yè)和農(nóng)民這三個核心主體之間協(xié)同配合、共同推進、合力實現(xiàn)環(huán)境改善目標的長效機制，相關政策、資金、技術、標準、人員均不到位，可持續(xù)農(nóng)村環(huán)保運營機制尚未形成。

1 充分認識“可持續(xù)”在農(nóng)村環(huán)境保護工作中的重要意義

農(nóng)村與城市相比，在社會經(jīng)濟、地理環(huán)境、技術人才、環(huán)保意識等方面具有巨大的差距。城市的財政狀況普遍優(yōu)于農(nóng)村，居民居住集中、管網(wǎng)建設到位、專業(yè)技術人才充足，農(nóng)村在這些方面均很薄弱，不可能照搬城市的模式，需要采用建設和運維成本高的污染治理技術和工藝。

另一方面，農(nóng)村產(chǎn)生的某些“污染物”除了有污染特性外，在一定的控制措施下也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的資源，具有資源特性。如，生活污水中的氮磷是農(nóng)作物的營養(yǎng)成分，畜禽糞便經(jīng)厭氧或好氧發(fā)酵后可以還田。

農(nóng)村的環(huán)境保護工作只有充分考慮了污染物的資源特性，讓污染物的治理過程變成資源的加工利用過程，建立以“利用”為核心，“治理、利用、保護”有機結(jié)合的農(nóng)村環(huán)保體系，才能提高農(nóng)民積極性、節(jié)約資源和治污成本，實現(xiàn)可持續(xù)運營。

2 創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保運營機制，充分發(fā)揮政府、企業(yè)和農(nóng)民三方作用

政府、企業(yè)和農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境保護的核心主體，要推動可持續(xù)的農(nóng)村環(huán)保運營機制、改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，三者缺一不可。

地方各級政府，特別是縣（區(qū)）級政府對農(nóng)村環(huán)境治理負主體責任，要切實履行改善本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的職責，發(fā)揮引導和推動作用。地方黨委政府要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，充分認識農(nóng)村環(huán)境保護是全面建成小康社會的應有之義，把農(nóng)村環(huán)境保護融入“三農(nóng)”工作統(tǒng)籌考慮，合理進行部門分工，結(jié)合綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設等工作做好環(huán)境保護相關的發(fā)展規(guī)劃、政策扶持、協(xié)調(diào)服務、宣傳培訓和市場監(jiān)管，實現(xiàn)農(nóng)民增收、環(huán)境改善、生態(tài)優(yōu)化、旅游發(fā)展等多方面的共贏。

企業(yè)是農(nóng)村環(huán)境治理的服務主體。污染治理是一項專業(yè)化的工作，需要專業(yè)化的環(huán)保企業(yè)幫助地方政府提高環(huán)境治理能力和效率。當前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場體系發(fā)育不完善，尚未形成一批農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理龍頭企業(yè)。下一步，要充分發(fā)揮企業(yè)在資金投入、技術研發(fā)、運營管理等方面的優(yōu)勢，提高農(nóng)村環(huán)境保護的社會資本參與度、技術裝備水平和運營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)村人居環(huán)境改善。

農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村污水垃圾的產(chǎn)生者，又是農(nóng)村污染治理和資源化利用的參與者。一方面，他們有保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境的義務，要遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，減少污染物產(chǎn)生；另一方面，他們要發(fā)揮村民自治作用，配合污染物治理，參與資源化利用，在用的過程中受益，在受益的同時履行農(nóng)民應當履行的環(huán)保責任。

3 典型引路、試點先行，做好經(jīng)驗總結(jié)和推廣工作

作為探索建立可持續(xù)的農(nóng)村環(huán)保運營機制的突破口，環(huán)保部門也安排了農(nóng)村有機廢棄物資源化利用試點工作，計劃通過試點來推動建立農(nóng)村有機廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用三級網(wǎng)絡體系，探索規(guī)模化、專業(yè)化、社會化運營機制。部分試點縣在探索可持續(xù)的農(nóng)村環(huán)保運營機制方面先行先試，已經(jīng)走上了農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護雙贏的新路子。

山東省聊城市高唐縣依托山東泉林紙業(yè)有限責任公司（以下簡稱“泉林紙業(yè)”）成功建立了秸稈收集、轉(zhuǎn)化、利用三級網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)了秸稈的高附加值資源化利用。在體系建立過程中，按照“政府引導、鎮(zhèn)街牽頭、市場運作、龍頭帶動、基地組織、農(nóng)戶參與”的原則，向農(nóng)戶和收割機手充分解釋秸稈還田與秸稈離田的關系，全力保證收儲與轉(zhuǎn)運兩個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮政府“無形之手”和市場“有形之手”的雙重作用，實現(xiàn)全縣60萬畝、30萬噸秸稈回收利用，年產(chǎn)紙漿12萬噸、有機肥料18萬噸。泉林紙業(yè)的循環(huán)產(chǎn)業(yè)模式如圖1。

圖1 泉林循環(huán)產(chǎn)業(yè)模式

四川省成都市丹棱縣以種養(yǎng)結(jié)合為核心，實施以獎代補“三二一”模式，通過建好“三個池子”（沼氣池、干糞池、沼液集中收集池）、做好“二次減量”（設沼液集中收集池）、成立“一支專業(yè)服務隊伍”（沼肥運輸專業(yè)合作社），充分利用干糞和多余沼液，實現(xiàn)沼渣和沼液資源綜合利用。全縣新建沼氣池3263口（72,326m3）、干糞池1634口（24,258.64m3）、沼液集中收集池10口（4750m3），成立沼液運輸專業(yè)合作社10個、運輸總量135,186噸。沼渣和沼液全部用于柑橘等經(jīng)濟作物的種植，全縣已建成種養(yǎng)循環(huán)示范園28個，實施沼肥循環(huán)種養(yǎng)面積16萬畝。該縣的沼氣池、沼液集中收集池如圖2。

圖2 丹棱縣的沼氣池和沼液集中收集池

四川省成都市蒲江縣采取由政府出資產(chǎn)業(yè)引導基金5000萬元，募集社會資金2億元，組建了蒲江縣耕地質(zhì)量提升產(chǎn)業(yè)基金，率先在全國創(chuàng)新政府購買耕地質(zhì)量提升服務的新型農(nóng)業(yè)PPP模式，探索財政資金“補”改“投”的新途徑。為保證農(nóng)業(yè)PPP項目的順利實施，蒲江縣還以土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺為核心建成了耕地質(zhì)量保護與提升“5+1”（即養(yǎng)土肥田、生物防控、農(nóng)業(yè)機械化、有機質(zhì)循環(huán)利用、土壤環(huán)境大數(shù)據(jù)等5大工程和1個后端綜合保障體系）綜合服務中心，并由該中心發(fā)起成立了蒲江縣農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用服務聯(lián)盟，依托北京嘉博文公司的技術優(yōu)勢，實現(xiàn)縣域內(nèi)秸稈、畜禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用（見圖3）。

圖3 5大工程和1個后端綜合保障體系

上述做法經(jīng)過較長時間的運營，已分別形成了一套可復制的、可參考的模式，在其他省市探索可持續(xù)的農(nóng)村環(huán)保運營機制方面具有較好的借鑒意義。從現(xiàn)有的經(jīng)驗看，凡是實現(xiàn)成功運營的試點縣，一定是按照“標本兼治、疏堵結(jié)合、以用促禁”的原則，充分結(jié)合本地的自然資源、種養(yǎng)結(jié)構等因素，建立了一套政府推動、企業(yè)實施、農(nóng)戶參與的市場化運作模式，破解了農(nóng)村環(huán)保問題中可持續(xù)運營這一核心的癥結(jié)，成功構建了可持續(xù)的農(nóng)村環(huán)保運營機制。

[1] 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.2016年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計公報[L].2017-08-22.