關于大力實施產業扶貧易地扶貧，增強農民造血功能的建議及復文

一、省、縣、市應按照中央的要求，抓緊制定貧困地區特色產業發展規劃，分級設立貧困地區產業投資基金，統籌使用涉農資金，實施產業扶貧的專項行動，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業和傳統手工業等。

二、以龍頭企業為紐帶，鼓勵組建企業牽頭、廣大農戶參與的農民合作社，發揮涉農龍頭企業對農村貧困人口的組織和帶動作用，強化其與貧困戶的利益聯結機制。

三、引進新業態、加快產業結構調整，突出一縣一業、多縣一業、一村一品產業推進行動，扶持建設一批貧困人口參與度高的特色農業基地。推動資源要素向主導產業聚集，打造具有地域生態優勢、優質高效的主導產業發展基地。

四、支持貧困地區發展農產品加工業，加快一二三產業融合發展，讓貧困戶更多分享農業全產業鏈和價值鏈增值收益。

五、對異地搬遷的貧困戶原有的宅基地、山林、承包地等資產要通過生態補償或者退耕還林的方式補償給搬遷農戶，確保原有資產持續受益。規劃搬遷地址應選擇在交通條件、生活條件、發展條件相對較好的城鎮周邊。在配套建設新居時，明確一定的土地承包地，從事農業生產。對被征用的土地應該按照當城鎮建設標準補償給所屬土地戶，一次性解決補償問題，確保搬得出、留得住、能致富。

六、通過易地扶貧搬遷發展優勢主導產業，把設施農業作為農民增收致富的“重中之重”強力推進，把林果業作為農民增收致富的基礎性支撐產業持續做強，把畜牧業作為農民增收致富的關鍵產業平穩發展，把中藥材產業作為農民增收致富的朝陽產業，把休閑旅游農業作為轉型升級調結構的產業加快發展。

國家發展改革委復文

“十三五”時期，是全面建成小康社會的決勝階段。為堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口與全國人民一道邁入全面小康社會，黨中央、國務院決定，按照精準扶貧、精準脫貧要求，瞄準建檔立卡貧困人口，充分尊重群眾意愿，堅持易地扶貧搬遷與新型城鎮化、農業現代化建設相結合，加大投入、創新機制，因地制宜、綜合施策，通過“挪窮窩”“換窮業”“拔窮根”，確保實現搬遷一戶、脫貧一戶，從根本上解決約1000萬建檔立卡貧困人口的穩定脫貧問題。

一、關于支持貧困地區特色產業發展的問題

貧困地區大多自然資源豐富，具有特色產業發展潛力，但受經濟、技術、人才、市場等多方因素制約，特色產業發展總體水平不高。黨中央、國務院高度重視貧困地區特色產業發展，將發展產業作為脫貧攻堅的重要措施予以部署。2015年12月，中共中央、國務院印發實施的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（中發〔2015〕34號）明確提出，要制定貧困地區特色產業發展規劃，出臺專項政策，統籌使用涉農資金，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業和傳統手工業等。按照中央決策部署，2016年4月，農業部、國家發改委、財政部、人民銀行、林業局、旅游局等九部門印發《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見的通知》（以下簡稱《通知》），進一步理清了特色產業發展思路、總體目標等，明確要求有關行業制定出臺實施意見、各省（區、市）成立特色產業精準扶貧工作領導小組，全力推動特色產業發展。為支持貧困地區統籌用好各渠道資金、凝聚脫貧攻堅合力，2016年4月，國務院辦公廳出臺《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，明確支持貧困縣以脫貧攻堅規劃為統領，統籌整合使用財政涉農資金，充分賦予地方項目資金安排的自主權。下一步，國家發改委將配合農業部、扶貧辦等有關部門，按照《通知》和《意見》精神，加大對貧困地區相關行業部門的指導，在充分摸清貧困戶生產經營情況，結合當地特色資源稟賦、產業現狀、市場空間、環境容量等因素，幫助貧困地區因地制宜發展特色種養業、設施農業、傳統手工業等產業，推動產業扶貧取得更大實效。

二、關于發揮龍頭企業對貧困人口脫貧的帶動能力

2016年11月，國務院辦公廳印發的《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》（國辦發〔2016〕87號、以下簡稱《意見》）明確提出，完善財稅、信貸、保險、用地、項目支持等政策，培育發展家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體。引導龍頭企業創辦或入股合作組織，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業，發展農業產業化經營聯合體。以土地、林地為基礎的各種形式合作，凡是享受財政投入或政策支持的承包經營者均應成為股東方，并采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環節收益。

下一步，有關部門將結合《意見》貫徹落實工作，充分發揮龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體作用，帶動農業產業發展和貧困人口增收。一是鼓勵和規范工商資本投資農業農村，繼續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，積極引導工商資本投入農業農村，培育一批龍頭企業，引導廣大農戶參與農業產業項目。二是健全產業鏈利益聯結機制，引導龍頭企業創辦或入股合作組織，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業，建立貧困群眾與經營主體穩定利益聯結機制。三是加強農民合作社規范化建設，農業龍頭企業轉型升級，支持各類農業社會化服務組織發展，提高農業產業組織化程度，帶動貧困人口脫貧。

三、關于支持貧困地區加快一二三產業融合發展

2015年，國務院辦公廳印發《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號），對農村一二三產業融合發展進行全面部署，明確提出以市場需求為導向、以完善利益聯結機制為核心，著力構建農業與二三產業交叉融合的現代產業體系。《指導意見》印發實施以來，各有關部門把農村產業融合發展作為推進農業供給側結構性改革、促進農民增收致富和農村創業創新、建設社會主義新農村的重要途徑，農村產業融合蓬勃發展，產業鏈條持續延伸，農業功能加快拓展，新型業態不斷涌現，產業融合發展正在成為農村創新創業的熱點和亮點，在促進農業增效、農民增收、農村繁榮方面的作用和效果日益顯現。2016年12月，國家發改委印發《關于進一步做好農村一二三產業融合發展試點示范工作的通知》（發改辦農經〔2016〕2869號），指導137個農村產業融合發展試點示范縣進一步做好試點示范工作。2017年4月，國家發改委組織召開農村產業融合發展部門協同推進機制第一次會議，正式建立農村產業融合發展部門協同推進機制，部署2017年農村產業融合發展工作。endprint

下一步，國家發改委將會同有關部門扎實推進農村一二三產業融合發展工作，支持貧困地區發展農產品加工業，讓更多貧困搬遷戶通過參與農村一二三產業融合發展分享收益。一是指導地方落實好《全國農產品加工業與農村一二三產業融合發展規劃（2016—2020年）》，切實發揮好產業融合發展對貧困地區和貧困人口的帶動作用。二是指導地方從加強組織領導、強化業務指導、完善支持政策、總結推廣經驗等方面，扎實做好農村產業融合發展試點示范工作，發揮試點示范作用。三是充分發揮農村產業融合發展部門協同推進機制作用，加強部門溝通協作，共同抓好工作落實，努力推進農村產業融合發展再上新臺階、再創新佳績，讓搬遷群眾更多分享農業全產業鏈和價值鏈增值收益。

四、關于搬遷戶原有資產持續受益和安置區優化選址等問題

一是關于搬遷戶將其原有宅基地、山林、承包地等資產通過生態補償或退耕還林等方式持續受益問題。根據《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》（以下簡稱《規劃》），易地扶貧搬遷原有宅基地具備還耕條件的，全部納入城鄉建設用地增減掛鉤項目并予以優先安排，要用好用活增減掛鉤節余指標省域內流轉政策支持省級投融資主體償還中央財政貼息貸款。為確保實現搬遷一戶、脫貧一戶，《規劃》對建檔立卡搬遷人口脫貧發展作了統籌考慮，特別提出“資產收益扶貧脫貧一批”，要引導建檔立卡搬遷人口以農村土地承包經營權、林權、宅基地使用權等折價入股專業合作社和龍頭企業，帶動建檔立卡搬遷人口增收。此外，國務院辦公廳于2016年5月3日印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）提出要探索建立多元化生態保護補償機制，擴大補償范圍，合理提高補償標準，穩步實現重要區域生態保護補償全覆蓋。下一步，國家發改委將按照《規劃》有關要求，督促各地推進舊房拆除和宅基地復墾，用好用活城鄉建設用地增減掛鉤節余指標省域內流轉政策。對于確實難以復墾的宅基地，統一納入退耕還林實施生態修復，并相應享受退耕還林補助政策。同時，指導各地積極探索通過承包地（耕地、山林、池塘等）流轉、財政投入形成固定資產、水電礦產資源開發資產收益折價入股等方式增加搬遷群眾財產性收入；按照《意見》有關要求多措并舉推動生態保護補償工作，支持生態保護補償與易地扶貧搬遷有機結合，推動更多搬遷群眾通過參與生態工程建設實現穩定脫貧。

二是關于安置區規劃選址和搬遷戶農業安置穩定脫貧問題。安置區選址，既要確保安全，也要以“有利脫貧”為條件。根據《規劃》，集中安置區選址應規避滑坡、泥石流、地質斷裂帶等自然災害隱患點，優先選擇交通較為便利、基礎設施和公共服務設施較為完善、產業發展具有一定基礎的中心村、小城鎮、產業聚集園區等地區。受安置區選址等因素影響，搬遷群眾按照后續脫貧路徑的不同，可分為農業安置和非農安置。2017年以來，國家發改委通過專題調研、稽查檢查等工作發現，部分農業安置戶出現了依賴原遷出區耕地資源、沿襲原有生產收獲方式等問題，對此，國家發改委已向有關省份印發整改通知，要求各地科學做好安置區選址工作，立足安置區資源稟賦因地制宜選擇產業，逐戶逐人做好搬遷后續脫貧工作，確保“搬遷一戶、脫貧一戶”。下一步，國家發改委將把搬遷群眾后續脫貧發展作為易地扶貧搬遷工作的重中之重，對于農業安置的搬遷戶，國家發改委將指導各地優先解決好以自給自足為目的的蔬菜、肉類等自給型生產設施建設，有序組織臨時務工，及時發放低保、養老、農業、生態補償等政策性補助資金，保證群眾在搬遷過渡期實現不愁吃、不愁穿。同時，指導和支持地方采取多種方式培育發展后續脫貧產業和轉移就業工作，為搬遷群眾長遠發展和穩定脫貧打下堅實基礎。

五、關于通過易地扶貧搬遷發展優勢主導產業等問題

《規劃》明確提出，要按照因地制宜、各具特色、產業化經營的思路，制定易地扶貧搬遷集中安置區產業發展規劃，擇優發展水果、蔬菜、茶葉、馬鈴薯、木本糧油、特色經濟林、竹子、中藥材、花卉、苗木等特色產業；科學規劃種植、養殖業結構和布局，有序推進設施農業、設施養殖業，大力發展高附加值農林產品；積極推進規模化、集約化、標準化建設，在安置區培育家庭農林場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體，推進產業基地建設，形成龍頭帶基地、基地聯農戶、經紀人促流通的模式，完善利益聯結機制，努力增加農民經營性收入。促進安置區農產品加工，提高農產品加工轉化率。結合市場需求，加大農林業科技培訓，科研機構、農林業技術推廣部門對口建立技術示范點，并選派專業技術人員包點進戶指導。

下一步，國家發改委在牽頭推進易地扶貧搬遷工作過程中，將按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的管理機制，積極指導有關地方，因地制宜發展安置區特色優勢主導產業，切實幫助搬遷群眾做到“搬得出、穩得住、能脫貧”。

（具體承辦單位：國家發展改革委地區司）endprint