關于加快生態補償機制與政策研究的建議及復文

一是生態補償的標準。應該以核算為基礎，通過博弈與協商確定補償標準。但自由協商往往難以達成協議，需要國家在法規和政策層面上提供協商與仲裁機制，促進利益相關者通過有限次的協商達成補償協議。

二是生態補償的方式。按照實施主體和運作機制的差異，由政府進行補償。補償的對象為區域、下級政府或農牧民。補償要達到目標是國家生態安全、社會穩定、區域協調發展。

三是融資渠道。縱向財政轉移支付，補償保護者犧牲的發展機會成本；橫向財政轉移支付，補償上游地政府和居民為保護生態環境而付出的額外建設與保護投資成本。

四是效果評價。生態健康評估與社會經濟效益評估。評估生態補償對當地社會經濟和人類生產生活的影響程度，可選取恩格爾系數指數和產業結構綜合效益指數系數來評估。

五是要妥善處理幾個關系。第一是中央與地方的關系。中央政府提供政策導向、法規基礎、一定的財力支持、引導一些全國、區域、跨省的生態補償，地方是生態補償建立和實施主體。第二是生態補償與扶貧的關系。要努力將補償轉化為提升地方發展能力的項目。第三是新賬與舊賬的關系。新賬責任主要在地方和企業，舊賬則需要國家給予更多的支持。

六是要加快立法步伐。當務之急，急需以法律形式、將補償范圍、對象、方式、補償標準等確立下來。考慮到法律出臺的程序性和生態補償工作的急需，建議分三步走：在法規正式出臺前，今明兩年先抓緊出臺《總體規劃》，在此基礎上爭取2—3年內出臺《生態補償條例》，在《條例》的基礎上力爭5年內出臺《生態補償法》。七是加強生態補償科學研究。要進一步加強生態補償關鍵問題的科學研究，將生態補償問題列入國家科研重點計劃，補償標準體系、生態系統流動與消費等關鍵技術，加強生態監測體系建設。

建議由全國人大常委會牽頭，會同相關部、局預以辦理。

國家發展改革委復文

生態保護補償機制是調整生態保護者和生態受益者之間利益關系的激勵性制度安排。2016年5月，國務院辦公廳印發了《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號，以下簡稱31號文），明確了健全生態保護補償機制的總體思路、基本原則、主要目標、重點領域區域以及配套保障措施，要求到2020年，形成覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、流域、耕地以及重點生態功能區、禁止開發區域的生態補償政策體系。目前，國家重點生態功能區轉移支付、森林生態效益補償、草原生態補助獎勵、流域生態補償等方面都形成了比較完整的生態補償政策體系和補償資金保障機制，其他領域生態補償試點也在抓緊探索。

一、關于補償標準確定方法的問題

確定生態保護補償標準需要綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值等多重因素。31號文要求，加快建立生態保護補償標準體系，根據各領域、不同類型地區特點，以生態產品產出能力為基礎，完善測算方法，分別制定補償標準。實踐中，政府作為受益人代表進行補償時，往往還受到財政承受能力的限制。在利益相關者自主協商進行補償的情況下，要充分考慮受益者的支付意愿、經濟承受能力以及保護者的實際成本，否則難以達成補償協議。目前，我國已經建立的生態補償機制絕大多數由政府提供補償，各級政府的財政狀況在很大程度上決定了補償標準的高低。比較可行的辦法是以生態保護成本為基礎測算補償標準，并將補償資金支付與履行生態保護義務掛鉤，確保補償資金的使用效益。下一步，國家發改委將認真研究科學的生態服務價值測算方法，加快制定生態保護補償條例，明確利益相關者自主協商確定補償標準的原則，為各方面制定實施科學合理的生態補償標準提供參考依據。

二、關于補償方式的問題

生態補償主要通過轉移支付、橫向補償和市場交易等方式來實現。目前我國已經建立的重點生態功能區轉移支付制度的補償資金支付主體是中央政府，補償的對象是重點生態功能區縣級地方政府。森林生態效益補償、草原生態保護補助獎勵機制的補償資金支付主體也主要是中央政府，補償的對象則包括國有林管理機構和承包林地、草原的農牧民。流域生態補償由流域上下游地方政府自主協商簽訂補償協議，中央財政對跨省流域橫向補償給予引導支持。生態補償的主要目的是保護生態環境，確保生態服務的持續有效供給。下一步，國家發改委將結合貫徹落實31號文，加快完善生態補償轉移支付辦法，探索在重點生態功能區建立生態綜合補償制度。指導協調省級地方政府有關部門，推動建立以地方為主的流域橫向生態補償制度，落實中央對跨省流域生態補償的引導支持政策。積極協調有關部門，在碳排放權交易、排污權交易、森林碳匯交易、水權交易等方面建立市場化補償方式。同時，研究探索通過產業合作、技術援助、人才培訓、轉移就業等方式實現生態補償的有效途徑。

三、關于融資渠道的問題

生態補償資金的來源渠道主要包括中央財政、地方財政和企業等市場主體。重點生態功能區轉移支付和草原生態保護補助獎勵由中央財政安排專項資金，森林生態效益補償主要由中央財政提供資金支持，部分地方也安排了一定的省級、地市級和縣級財政資金。流域生態補償資金主要來源于上下游地方政府，對跨省流域生態補償機制，中央財政給予一定的引導資金支持。碳排放權交易、排污權交易、森林碳匯交易、水權交易通過市場交易的方式，由相關企業支付補償資金。下一步，國家發改委將會同有關部門，以生態保護成本和直接發展機會損失為基礎，認真研究完善生態補償財政轉移支付辦法。同時，加強對流域上下游生態補償工作的指導和協調，確保補償資金能夠基本彌補生態保護成本。

四、關于生態補償效果評估的問題

31號文提出，加強森林、草原、耕地等生態監測能力建設，健全重點生態功能區、全國重要江河湖泊水功能區、跨省流域斷面水量水質國家重點監控點位和自動監測網絡，制定和完善監測評估指標體系。研究建立生態保護補償統計指標體系和信息發布制度。加強生態保護補償效益評估，積極培育生態服務價值評估機構。下一步，國家發改委將在落實31號文的工作中，重點突出生態補償的效果評估制度建設，統籌考慮生態效益、社會效益和經濟效益等，探索形成切實有效的生態補償績效評估方法。endprint

五、關于妥善處理幾個關系的問題

關于中央與地方在生態保護補償中的作用，生態補償與扶貧的關系，以及新賬與舊賬的處理原則等建議是推進生態補償工作中需要認真研究的幾個關鍵問題。中央有關部門主要任務是制定政策法規，安排重點生態功能區轉移支付、國家級公益林生態效益補償和草原生態保護補助獎勵等資金，指導各地方開展生態補償試點，督促落實各項生態補償制度。現有的重點生態功能區轉移支付、國家級公益林生態效益補償和草原生態保護補助獎勵等生態資金都有一定的扶貧功能，重點生態功能區轉移支付增強了地方政府統籌資金解決貧困問題的能力；國家級公益林生態效益補償和草原生態保護補助獎勵則直接增加了農牧民的收入，解決了一部分貧困人口的脫貧問題。2016年，中央財政安排20億元資金，用于支持地方擴大生態護林員公益崗位，從中西部21個省區市建檔立卡貧困人口中選聘生態護林員28.8萬名。其中，13%的生態護林員上崗后帶動全家穩定脫貧，62%實現了基本脫貧（加上其他收入），25%實現人均增收1300—3600元左右。國家安排的生態補償資金承擔了大部分生態保護方面的歷史欠賬，由于橫向生態補償和市場化補償方式尚不健全，國家也承擔了相當一部分生態補償方面的新賬。保護生態環境是政府、社會和個人的共同責任，國家發改委將加快生態補償條例制定工作，理清中央和地方在生態補償中的職責，明確生態服務受益主體的補償責任，健全生態補償促進脫貧保障政策，推動形成轉移支付、橫向補償與市場交易互為補充的生態補償政策體系。

六、關于加快生態補償立法步伐的問題

按照《中共中央國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》和“十二五”規劃《綱要》關于制定生態補償條例的要求，近年來，國家發改委會同財政部等部門成立了生態補償條例起草領導小組和工作小組，聘請了25位各領域專家組成專家咨詢委員會；先后派出多個調研組赴有關地方進行專題調研，系統總結生態補償地方立法的成功經驗。在此基礎上，國家發改委組織有關專家，研究形成了《生態補償條例》專家建議稿，提出了生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究法律責任等。

下一步，國家發改委將會同有關部門，認真結合貫徹落實31號文明確的各項任務，深入開展生態補償試點，不斷總結推廣成功經驗和有效做法，積極推動各領域生態補償機制建設。同時，再次全面梳理國外生態補償立法的有益經驗和各地方開展生態補償立法的有效做法，及時總結健全生態補償機制的成果，有針對性地開展調查研究，抓緊修改完善《生態保護補償條例》初稿，組織專家進行充分論證，廣泛征求有關部門和各地方的意見，條件成熟時報國務院審議。初步考慮，《生態保護補償條例》應明確具體的適用范圍，強調生態補償的總體原則和部門職責分工，規定重要區域和重點領域生態補償主體的權利義務，提出橫向補償制度和市場化補償方式的原則要求，規范補償資金使用管理和生態補償績效考核辦法，強化相關法律責任等。

七、關于加強生態補償科學研究的問題

缺乏科學理論支撐是制約生態保護補償制度建設的關鍵問題。31號文提出，要強化科技支撐，深化生態保護補償理論和生態服務價值等課題研究。近年來，科技部在“十二五”國家科技支撐計劃項目中支持了“重點生態功能區生態補償關鍵技術”研究，通過研究構建了國家尺度不同類型重點生態功能區生態補償指標體系，開發了重點生態功能區生態服務功能的區域擴散模擬技術，提出了不同類型重點生態功能區生態補償技術方案。“十三五”期間，科技部繼續加大對“生態補償”科學研究的支持力度，在國家重點研發計劃“典型脆弱生態修復與保護研究”專項2016年度項目中專門安排了“生態資產、生態補償及生態文明科技貢獻核算理論、技術體系與應用示范”“生態監測與評估技術”等項目，其研究成果將為生態保護補償標準體系、生態資產核算、生態補償效益評價、生態綜合監測與評估等提供科技支撐和決策支持。

下一步，國家發改委將支持有關科研機構和高等院校開展生態保護補償科學研究工作，在政策制定中積極吸收各有關部門關于生態保護補償的研究成果。同時，科技部將按照中央財政科技計劃管理改革的總體要求，推進相關重點專項的組織實施，為推進生態保護補償提供科技支撐。

（具體承辦單位：國家發展改革委西部司）endprint