PPP模式在公共基礎設施建設領域的應用研究

裴國忠

摘 要：自20世紀90年代PPP模式起源以來，在英國、家拿大和美國等西方國家得到了長足的發展，運用也比較成熟，在城市基礎設施建設領域發揮了重要作用，在我國也有一定的發展歷程，當然也存在很多不足。本文通過對大量的文獻資料進行分析研究，總結了PPP模式在我國運用過程中的發展困境，同時提出了幾點不成熟的建議，期望PPP模式能更好地為我國未來的經濟發展更大的貢獻。

關鍵詞：PPP模式 基礎設施建設 公共領域

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）09（a）-0045-02

隨著我國改革開放的不斷深入和城市化進程的持續推進，我國政府的單一的融資模式已不能滿足經濟發展的需要。因此，PPP模式（即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目）應運而生，該模式源自20世紀90年代，后在全球范圍內被廣泛應用。近年來，也被我國廣泛運用于公共基礎設施建設領域。

1 PPP模式在國外的發展

（1）英國：PPP模式起源于英國，1992年開始英國便開始運用PPP的典型模式——私人部門融資計劃，英國也是目前PPP技術運用成熟的國家之一。根據英國的經驗總結，適于PPP模式的工程包括交通、衛生、公共安全、國防、教育、公共不動產管理等。這種項目模式充分的利用了私人部門的管理經驗、創新意識和風控技術，但是其中的問題是成本浪費、合同靈活性差、項目透明度低、風險收益分配不合理。

（2）加拿大：加拿大也是目前PPP模式運用成熟國家之一，同時，加拿大是國際上公認的PPP模式運用最好的國家之一，加拿大PPP模式由加拿大PPP中心統一管理，中心主要負責協助政府部門推廣和宣傳PPP模式，參與PPP模式的開發、實施、審核及建議，為PPP管理制定政策，提供技術援助等。加拿大的PPP市場推進有力，項目運作規范化，各級采購部門經驗豐富，服務效率和交易成本優勢顯著。

（3）美國：美國運用PPP模式的領域非常廣泛，已發展成為公共住房供給的主要方式。美國聯邦政府設置了很多政策并通過金融機制激勵私營部門進入公共住房建設領域，很多地方政府也制定了自己的保障房戰略，鼓勵私人開發商將其開發的部分住房服務于中低收入住戶以提高廉價住戶的供應。這種做法能夠在增加保障性住房的同時，促進富裕社區的多樣性。

2 PPP模式在我國的發展歷程

20世紀80年代隨著改革開放不斷深入和推進，中國就開始積極探索政府和社會資本在基礎設施建設及公共領域方面合作的可能性，由時間進行劃分，我國的PPP模式大可以分為以下5個階段。

2.1 PPP模式探索階段

從19世紀80年代起，我國便已經開始了對PPP模式的探索，在PPP模式之前，PPP模式在國內以一種經典的BOT模式為主要的形式，在我國PPP模式啟蒙階段時。在隨后的15年里，我國相關法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央報備，獲得允許后方能實施項目。

2.2 PPP模式的試運行階段

從1994之后，我國PPP模式正式開始進入試運行階段。與此同時，國內相關專家以及學者也開始專注于PPP模式的相關研究。1994年，眾多BOT試運行項目逐漸被國家計委核實并批準。然而，由于資金和政策等方面的原因，很多的試運行項目沒有辦法順利進行下去。

2.3 PPP模式推進階段

中國的PPP模式經歷了幾年的試運行階段后，便正式進入推進階段。在此期間，我國的社會主義市場經濟改革正式確立，這為PPP模式的推進提供了非常良好的社會背景。在推進階段中，各類項目在招投標過程中市場化表現非常明顯，PPP項目數量呈直線式增長，這些項目中大多數已經圓滿的落地，也有少數的項目，因為一些人為以及不可抗力因素導致了這些項目的失敗。

2.4 PPP模式反復階段

2009—2012年，我國的PPP項目進入了反復階段。在這個階段進行過程中，我國的城鎮化腳步加快，導致生態環境惡化、資源短缺、市政基礎設施不配套等問題也逐步顯現。政府為了應對這一情況，國務院發布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，隨后國務院各部委也出臺了一系列落實細則，但是PPP市場格局基本上未發生變化。

2.5 PPP模式推廣階段

2013年之后一直到今天，我國PPP模式一直都處于推廣階段。為貫徹黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，財政部于2013年底全面部署PPP項目的推廣工作。為保證PPP項目的順利實施，六部委起動特許立法工作，在征得社會意見和建議后，聯合編寫了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，并在2015年6月1日正式發表。在這樣一個政策、社會、市場背景下的中國PPP模式的發展，一定是前途無限光明的。

3 PPP模式的發展困境

如今政府在各項資源以及政策條件都是偏袒PPP模式的，但是在很多的實際操作應用當中發現只不過是變相的融資，并沒用從根本角度解決問題。因此市場上便出現了一些PPP項目落地困難、“叫好不叫座”的問題。具體發展困境分析如下。

3.1 項目的吸引力與收益率不足

從資本逐利的角度來看，PPP項目的吸引力取決于兩個方面：（1）PPP項目的預期回報率是否充足，相關風險是否可控。（2）項目的可獲得性，主要體現上政府的參與熱情上。政府對收益率存在問題的存量項目全力推廣。但是這類項目中，社會資本沒有真正地參與到項目設計以及項目建造的全部過程中去，因此，要想通過效率等手段來增加收益便是侃侃而談，所以并沒有太多社會資本愿意參加到項目的過程中去，而收益率高的項目卻成了政府緊緊握住不愿放出來的籌碼。