對個人結售匯分拆行為定性管理工作的探索

張園園 許鈺川 蔡蘭

[摘 要] 近年來隨著個人用匯需求的增多和外匯形勢的變化，個人采取分拆的方式來規避個人結售匯限額管理呈現出數量增多和形式多變的趨勢，而現行對分拆行為進行查處的文件規定已不能適應新形勢的變化，使后續處理工作存在一些困難。文章將從定性方面結合日常工作實踐進行一些探討和分析。

[關鍵詞] 個人結售匯 分拆 建議

中圖分類號：F830.4 文獻標識碼：A

一、現行相關文件規定

（一）分拆行為的標準和銀行處理方式

《國家外匯管理局關于進一步完善個人結售匯業務管理的通知》（匯發〔2009〕56號，以下簡稱“56號文”）第一項中六條規定均以不同的筆數、金額和頻次來判斷是否存在個人分拆行為。第二項規定了銀行發現個人結售匯行為符合上述特征之一的，有以下處理方法：一是確認為分拆行為的，應不予辦理；二是無法確認分拆行為的，應要求個人提交相關證明材料，個人無法提供的，應不予辦理；三是事后發現分拆行為的，應收集相關線索，避免同一個人再次辦理分拆業務，同時于發現之日起3個工作日內向外匯局報告[1]。

（二）適用的罰則

56號文第六條規定，銀行、個人本外幣兌換特許業務試點機構和個人應嚴格遵守《個人外匯管理辦法》[2]、《個人外匯管理辦法實施細則》（匯發[2007]1號，簡稱2007年1號文件）和本通知規定[3]。違反本通知規定的，由外匯局根據《外匯管理條例》第四十七條、第四十八條及其他相關規定予以處罰[4]。一般來說，對個人的處罰按照第四十八條第三款“未按照規定提交有效單證或者提交的單證不真實”進行處罰，對銀行未履行報告責任的按照第四十八條第二款“未按照規定報送財務會計報告、統計報表等資料”進行處罰，對銀行未履行任何職責，分拆行為發生后未采取任何措施的，可以按照第四十七條第三款“違反規定辦理結匯、售匯業務”進行處罰。

二、問題與思考

（一）對判定個人分拆結售匯行為標準的思考

2007年1號文件對境內個人購匯規定了僅憑身份證件即可購匯等值5萬美元的年度限額，是一項便民措施[5]。但實際上，隨著居民用匯需求與日俱增，超過便利化購付匯限額、或提鈔限額的需求也相應增多，出現多起境內個人為避免資料審核而采取分拆行為。一是如案例1中轉存的行為，現行規定不明確，如嚴格套用56號文規定，則無法辦理。二是在56號文第一條規定中以筆數、金額和頻次來定性個人分拆行為的硬性規定下，只要分拆行為不達到規定標準，就不易被外匯局或銀行發現并處理。這使得2007年1號文件中規定的真實性資料審核規定虛化，在可以低頻度分拆而不被發現并查處的情況下，個人出于便利的目的多傾向于采取分拆辦理超額度購付匯或提鈔，甚至有銀行柜員為客戶參謀以分拆的辦法逃避資料審核。

（二）對防范和攔阻個人分拆結售匯行為的思考

一是56號文規定銀行應采取的處理方法中，第一和第二項是防止發生分拆行為的重要措施，銀行應高度負責，至少應在結售匯行為符合56號文列舉的分拆特征之前及時告知客戶并按規定采取“不予辦理”或“要求提交證明材料”等措施，把個人用匯行為規范在規定的范圍內，從而減少分拆行為。但實際情況是，大量的分拆行為發生甚至完成后，銀行才發現并上報，并且如果銀行進行了主動報告就可以免責的話，就掩蓋了銀行在分拆行為實施過程中存在的失職甚至指導個人以分拆方式規避監管的可能性。二是如果事后監測發現，只能進入查處程序，與56號文防止和減少分拆行為的初衷背離，使防范和攔阻分拆行為弱化，以至于事后處罰成為主要措施。由于大部分當事人實施分拆行為后，目的已經達到，失去聯系或不予配合，銀行雖然事后主動進行了報告，但外匯局的后續處理無法開展。

（三）對電子渠道分拆行為中銀行責任的思考

一是現行電子銀行個人外匯管理文件規定的銀行主體責任減弱。《國家外匯管理局關于進一步完善個人外匯管理有關問題的通知》（匯發〔2015〕49號）發布實施后，廢除了多項有關個人電子銀行分拆結售匯管理文件，個人外匯分拆業務數據也變為由外匯局直接篩選并推送至銀行，除56號文第二條中規定的銀行責任外，銀行對電子銀行個人分拆結售匯業務的監管責任大大減少，降低了銀行對電子渠道分拆行為監測核查的責任。二是電子銀行個人結售匯業務存在內控風險。當前多數銀行對電子銀行個人外匯業務采取“分部門”的協作管理模式，網絡金融部負責物理設備和電子渠道的管理，個人金融部負責個人外匯業務的政策、制度及業務合規性管理，兩部間尚未建立常態化的協作機制，存在一定的內控風險。

（四）對“關注名單”管理效果的思考

由于外匯局“關注名單”的限制僅為個人納入后2年內辦理結售匯業務憑交易額資料到銀行辦理業務，而對跨境資金收付和境內資金劃轉等行為無法限制，未觸及違規個人主體的切身利益，個人違規行為成本較低，名單管理的效果甚微。

三、工作建議

（一）強化落實，促使“關口前移”

嚴格落實2007年1號文件規定的落實，無論筆數、金額和頻次，分拆即應被阻攔，并按規定提交真實性證明資料，或按規定備案。56號文列舉的分拆特征作為一種參考，能幫助銀行更好地發現和確認分拆行為，而不能僅作為硬性標準。建議明確銀行事前、事中發現分拆行為的職責，強化銀行對分拆行為的發現和攔阻的責任，對通過電子渠道辦理的個人分拆結售匯行為，明確銀行有責任通過電子渠道予以事前提示、事中攔阻，如未能及時攔阻并提示個人到銀行柜臺審核辦理，銀行應定性為未按規定辦理結售匯業務，從而促使銀行向2007年1號文件規定的真實性資料審核以及56號文規定的“不予辦理”“要求提交相關證明材料”等措施的回歸，將監管重點應放在防止發生分拆行為而不是發生分拆行為后報告外匯局進行查處。

（二）完善內控，強化真實性審核

一是強化銀行的責任，責成銀行完善操作流程、內控制度，促使銀行加強事前事中防控，從加強業務信息共享、柜員責任心、事前事中查詢核對等方面強化柜臺人工手段，做到對分拆行為早發現、早處理。二是完善電子銀行風險管控機制。銀行要將個人分拆識別環節前移至業務辦理環節，運用技術手段在電子渠道分拆行為發生之前提示客戶到柜臺審核辦理，切實加強對個人分拆行為的事前防范。三是督促銀行加強自身部門間溝通協作機制，業務監管部門與電子技術部門齊抓共管，有效做到個人分拆行為事前防范。

（三）強化銀行責任，加大處罰力度

提高對銀行事前事中發現和攔阻分拆行為的要求，著力減少分拆行為的發生，從而減少事后對個人的處罰，一定程度上減輕對個人處罰難的問題。對銀行未能履行56號文第二條規定的第一項和第二項職責的情況加大處罰力度，分拆行為發生后，應考察銀行是否履行了“不予辦理”“要求提交相關證明資料”等職責，電子渠道分拆行為應追究銀行是否采取了技術措施，及時提示并攔阻可能發生的分拆行為。如果銀行未能履行上述職責，由外匯局事后發現的，銀行應承擔未按規定辦理結售匯業務的責任，如果銀行事后發現并報告的，不能免除其責任但可以減輕處罰。同時，對個人分拆結售匯案件中的違規個人，僅依據條例第四十八條處罰是不完善的，應調查取證其分拆資金來源、用途等性質，將分拆行為當事人適用逃套匯、非法外匯流入等罰則進行處罰。而對轉存等合理且有真實性證明資料的，應免于追究。

（四）完善法規，強化“關注名單”法律效力

一是建議修訂完善個人外匯管理辦法和個人分拆結售匯標準、處理方式及罰則，以適應當前個人用匯需求及對分拆結售匯行為查處的需要。二是建議參考人民幣個人征信管理系統制度，在原有“關注名單”的基礎上，建立個人外匯信用制度，將違規者名單納入人民銀行征信系統中，增加違規者在購房、貸款等方面的限制，將違規懲處的領域從外匯擴展到本外幣全領域，提高個人違規行為隱性成本，有效打擊個人分拆結售匯行為、維護法規威懾力。

參考文獻：

[1]國家外匯管理局.國家外匯管理局關于進一步完善個人結售匯業務管理的通知[Z].2009- 11- 19.

[2]國家外匯管理局.國家外匯管理局關于進一步完善個人外匯管理有關問題的通知[Z].2015- 12- 25.

[3]中國人民銀行.個人外匯管理辦法[Z].2006- 12- 25.

[4]國家外匯管理局.個人外匯管理辦法實施細則[Z].2007- 1- 5.[5]中國人民共和國國務院.外匯管理條例[Z].2008- 8- 5.