國際法治理念下的“一帶一路”倡議實施

文/韓秀麗

習近平新時代中國特色社會主義思想中的“國際法治觀”無疑應成為“一帶一路”倡議實施的指導理念。推動“一帶一路”國際關系的法治化是中國的必然選擇。在國際法治理念的指引下，相應的“一帶一路”國際法治原則和規則才會得以發展，從而順利實現“一帶一路”倡議的宏偉藍圖。

韓秀麗 廈門大學法學院教授、博士生導師

“一帶一路”倡議于2013年提出以來，越來越受到沿線各國的積極響應支持及國際社會的高度關注，目前“已經有100多個國家和國際組織參與其中”。尤其是“一帶一路”倡議寫入了聯合國安理會決議和聯合國大會決議，這意味著“一帶一路”倡議成為國際社會公認的全球性公共產品，也使“一帶一路”倡議取得了無可置疑的正當性。對于“一帶一路”倡議的實施，不僅中國學者從法治的角度建言獻策，外國學者也從全球治理的高度予以闡釋。“一帶一路”倡議的實施對外面向國際社會，因此離不開國際通行話語——“國際法治”這一理念。

作為一個法律術語的國際法治意涵

法治概念緣起于國內，并隨著國際社會的發展，而成為國際社會追求的有效治理手段和理想治理狀態。早在20世紀50年代末至60年代初，國際法治的概念就被提了出來。本世紀初，聯合國大會開始強調國際法治議題，將其視為國際社會的基本價值和原則，號召在國際層面實施國際法治。

雖因發展程度和特征不同，不能完全套用國內法治的諸種要素或標志來衡量國際社會的法治狀況，但法治社會的一些基本特征是可以共享的，例如，法律的普遍適用性，法律的至上性，社會主體在法律面前的平等性，爭端解決機制的可獲得性等。

作為一個傘狀概念，法治包含多種面向，在多種情形下使用。從多個維度來考察，就可以衡量出國際社會法治水平的高低。顯然，并非有條約存在就有理想的國際法治，即“良法善治”，因為法治并非僅僅是規則之治。法治也并非僅僅是限制威權的工具，因為在限制政府權力之外，它也保護政府的權利。法治也并非僅僅賦予私人權利，在私人享有權利的同時也要承擔應盡的義務。其中，“良法善治”涵蓋了國際法治的各個面向，統合了國際法治的靜態與動態要求，無疑是國際法治的精神內核和應有內涵。在當前國際社會法治水平還比較低的情況下，國際法治始于各基礎性要素的構建和不斷完善，而所謂“完美法治”則只能是國際法治的應然狀態。

進言之，國際法治理念意味著國際秩序需要以國際社會同意的法律規則來維護，需要加強國際法原則、準則與規則的建設和遵守，從而進一步在觀念上促進對國際法治的信仰。國際法治也要求各國政府的權力，包括其國內法律，受到國際法原則、準則和規則的外部限制，必要時以國際執行來實現這種限制，以確保各國政府不武斷地行使權力或濫用優勢，因此公正的國際爭端解決機制成為必要。而在私人于國際社會中影響越來越大時，也要承擔相應的義務，最引人注目的是企業社會責任的興起和發展。

國際法治與國內法治在互動關系中存在，在兩級法治的互動關系中，國內法治的建設是推行國際法治的前提、基礎和必經之路，不可能指望國內法治極差的國家能夠在國際法治中表現良好，而國際法治也要通過國內法治去踐行，國內法治水平低也是需要國際法治的原因之一，因為國際法治能為國內法治的建設提供更為廣闊的視野和有益的啟示，當然也包括外在約束。

我國“堅決維護以聯合國憲章宗旨和原則為核心的國際秩序”，并積極提倡在國際關系中“遵守國際法和公認的國際關系基本原則，用統一適用的規則來明是非、促和平、謀發展”，反對在國際關系中搞雙重標準，使國際法治淪為一國損人利己的工具，以實現國際秩序的公正合理。這里的國際關系不僅僅包括政治和外交關系，也包括經濟關系，這句話無疑是對國際法治的一種恰如其分的重述和表達。

為最終實現兩個層級法治的良性互動，在國內層面，我國提出和推進全面依法治國，在國際層面，我國努力追求國際法治建設話語權，積極參與國際法治進程，從而促進外部法治的完善。

概言之，國際法治是國際舞臺上最具正當性的話語之一，也是中國應當重視和使用的國際法話語。因此，中國應尤其強調國際法治的理念，中國要提高運用和發展國際法規則的能力，增強中國的國際法軟實力，而“一帶一路”倡議無疑為中國踐行國際法治提供了一個歷史性平臺和機會。

“一帶一路”倡議實施的國際法治現狀

“一帶一路”倡議“重點面向亞歐非大陸，同時向所有朋友開放”。所以，“一帶一路”倡議并不限于64個沿線國，對其他愿意參加合作的國家也是開放的，北歐國家、拉美國家、南太平洋島國及非洲國家都紛紛響應“一帶一路”倡議，也受到中國的歡迎，這似乎也可以稱之為“一帶一路”+。“一帶一路”倡議的關注不局限于亞洲及周邊國家的共同發展，但是，“一帶一路”沿線國無疑是該倡議的重點。

從現實來看，我國主要從兩個方面來促進“一帶一路”倡議的國際法治：一是設立服務于“一帶一路”的金融機構；二是訂立服務于“一帶一路”的國際條約。

（一）設立服務于“一帶一路”的金融機構

通過亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank， AIIB)、絲路基金(Silk Road Fund，NSRF)、金磚國家開發銀行（BRICS Development Bank）、亞洲金融合作協會（Asian Financial Cooperation Association, AFCA）等組織和規則建設，中國推動和引領構建了“一帶一路”金融體系和金融法治。

亞洲基礎設施投資銀行的投資方向是基礎設施，截至2017年12月19日，亞洲基礎設施投資銀行的正式成員已經達84個，涵蓋了“一帶一路”沿線國家，其貸款對象也包括“一帶一路”國家。金磚國家開發銀行于2015年7月正式開業，營運兩年來，已經批準了11個項目，承諾貸款總額達30億美元。一方面，按照其章程規定，金磚國家開發銀行的成員也有突破金磚五國的可能，另一方面，金磚國家開發銀行的資助不限于金磚國家，還包括其他發展中國家，當然也涵蓋“一帶一路”沿線國的基礎設施建設。

作為政府間國際組織，無論是從組織結構，還是從投票權的設計上，以上兩個組織都體現了平等、公平合理和效率原則。不同于發達國家主導的世界銀行、IMF等國際貨幣金融組織采取的加權投票制，其實際上造成的是大國對小國在決策過程中的不平等。而且，從兩個組織的治理來看，法治的理念和作用貫穿于項目審批、申訴處理機制和環境社會框架等方方面面。

成立于2014年的絲路基金并不是一個國際組織，而是一個致力于為“‘一帶一路’框架內的經貿合作和雙邊多邊互聯互通提供投融資支持”的中國國有有限責任公司，因此其強調遵守中國和投資所在國家和地區的法律法規，強調遵循國際通行的標準和準則，強調可持續發展和履行社會責任。

作為2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇成果之一，亞洲金融合作協會是區域性國際非政府、非營利性社會組織，由中國銀行業協會負責實施籌建，以加強亞洲國家和地區金融機構的交流、合作和金融資源的融通和整合，并廣泛吸納區外同類機構加入，響應和支持“一帶一路”倡議。由于成立不久，亞洲金融合作協會的治理規則和情況有待觀察。

（二）訂立服務于“一帶一路”的國際條約

“積極推進自由貿易區”國家戰略是“我國參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺”。與“一帶一路”倡議的實施銜接，我國的自由貿易區戰略“立足周邊、輻射‘一帶一路’、面向全球”。

2017年我國分別與“一帶一路”沿線國格魯吉亞、馬爾代夫簽署了自貿協定，還簽署了優惠貿易安排性質的《亞太貿易協定第二修正案》，其中，中國—格魯吉亞自貿協定已于2018年1月1日生效。與“一帶一路”沿線國已簽署的自貿協定還有中國—新加坡、中國—東盟、中國—東盟（“10+1”升級版）、中國—韓國、中國—巴基斯坦等自貿協定。

2017年我國正式啟動了與摩爾多瓦的自貿協定談判，目前正在與“一帶一路”沿線國談判的還包括：《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、中國—海合會，中日韓、中國—斯里蘭卡、中國—以色列、中國—巴基斯坦自貿協定第二階段、中國—新加坡自貿協定升級等談判。2018年，商務部將積極推動這些談判。其中，備受各界矚目的《區域全面經濟伙伴關系協定》談判有望于2018年獲得實質進展。該談判的成員包括16個國家，除東盟10國、中國、日本、韓國、印度外，還包括澳大利亞和新西蘭，所以基本上是“一帶一路”沿線國。2017年我國還分別啟動了與蒙古和巴勒斯坦的自貿協定可行性研究。目前正在進行可行性研究的還有中國—尼泊爾、中國—孟加拉自貿協定。我國也在推動亞太自由貿易區（Free Trade Area of the Asia-Pacific,FTAAP）的進程。2014年，APEC北京領導人會議通過了中方倡議的《APEC推動實現亞太自貿區北京路線圖》，同意加快推進亞太自貿協定談判。亞太自由貿易區的進展情況目前尚未可知。

在自貿協定之外，中國與“一帶一路”沿線國的大部分國家有雙邊投資協定。其中，中國與伊朗、羅馬尼亞、烏茲別克斯坦、俄羅斯、印度的雙邊投資協定中包含全面的投資者—國家仲裁條款。中國與東盟10國(印度尼西亞、泰國、馬來西亞、越南、新加坡、菲律賓、緬甸、柬埔寨、老撾及文萊)的《中國東盟全面經濟合作框架協定投資協定》也有此類條款。但是，《中國—土庫曼斯坦雙邊投資條約》中無投資者—國家仲裁條款，其余35個雙邊投資協定中的投資者—國家仲裁條款規定了投資仲裁，但僅適用于征收補償額爭議。此類條款對中國投資者的保護有限，因為根據這一條款，只有征收補償額問題才可訴諸仲裁，如果東道國政府違反其他義務，如公平公正待遇、國民待遇、最惠國待遇條款下的義務，則無法利用投資者—國家仲裁機制。投資者—國家仲裁條款的缺位和不足，以及老舊的實體條款使中國投資者無法在國際層面獲得充分保護。另外，中國與“一帶一路”沿線的11個國家(東帝汶、孟加拉國、阿富汗、尼泊爾、黑山、不丹、伊拉克、約旦、巴勒斯坦、拉脫維亞、波黑)尚無雙邊投資協定。當然，中國正在努力更新舊的雙邊投資協定，例如，2015年與土耳其簽訂了新的雙邊投資協定，中國也在努力與這些沒有簽訂雙邊投資協定的國家商簽此類協定。

從內容上看，中國與“一帶一路”沿線國的國際投資協定與時俱進，越來越反映出可持續發展、企業社會責任、投資者保護和國家規制利益平衡等價值目標。

為了“一帶一路”倡議的實施，中國稅收協定談判、簽署進程明顯提速，截至2017年底，中國已與50多個“一帶一路”沿線國家簽訂了稅收協定，未來將繼續開展稅收協定談判。此外，我國已經同40多個國家和國際組織簽署了經貿合作協議，“同60多個國家和國際組織共同發布推進‘一帶一路’貿易暢通合作倡議”。

總之，在政府層面，我國的“一帶一路”倡議實施是以條約、協定、備忘錄、合作文件等形式進行的。在和平共處五項原則的基礎上，我國已經同很多“一帶一路”沿線國達成了務實合作協議、經貿合作協議，國際投資協定等，并將進一步擴大此類形式的治理架構。

提高“一帶一路”國際法治水平的路徑選擇

完善國際法治可以從國際社會的價值取向、行為規范和組織結構等形式方面考慮，也可以從國際社會中的各種行為體來考慮，還可以從立法、執法、司法、守法等環節考慮。

在價值取向上，中國已經提出了“人類命運共同體”“正確義利觀”“合作共贏”等理念來處理國際關系。作為“一帶一路”倡議的“倡導者和推動者”，隨著該倡議的切實實施，可以說，中國正在努力以“良法善治”推動新的國際秩序。“一帶一路”倡議在精神、原則及目標方面恰是以上中國國際法治新理念的具體化：“一帶一路”倡議以“共商、共建、共享”為原則；以“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”為指引精神，以“打造命運共同體和利益共同體”為合作目標。這些精神、原則及目標也反映了“一帶一路”國際法治“良法善治”的本質特征。

可見，“一帶一路”倡議秉持“自他二利”的大格局，不似美國的“一切以美國利益為中心”的狹隘自私。目前美國對待國際法治的態度是只要不符合美國利益，動輒即退出國際組織或協定，以極不負責的態度對待國際法治，以零和博弈的觀念對待別國的利益，以醋意和敵意對待別國的發展。“一帶一路”倡議也反映了中國“堅持多邊主義，不搞單邊主義”。未來，國際法治理念下的“一帶一路”倡議實施中，中國應繼續發揮國際法治的規則體系作用、話語體系作用，向國際社會展示堅持國際法治、致力共建“人類命運共同體”的大國姿態。

“一帶一路”為中國迎來發展國際法治的歷史機遇，也為中國運用國際法治維護和拓展國家利益、提升國際規則影響力等方面迎來了新的挑戰和任務，中國要抓住歷史性機遇，迎接前所未有的挑戰。

提高“一帶一路”國際法治水平的基礎工作是創制、發展和完善“一帶一路”的國際法規則體系，這當然需要“一帶一路”沿線國家的積極和廣泛參與，為此，發揮強大的外交影響力及為各國帶來切實的經濟利益不可或缺。通過發揮外交影響力，了解、溝通和對接各國的政策，繼而訂立國際法規則。“一帶一路”倡議寫入聯合國決議是我國通過外交努力促進以國際法治保障“一帶一路”倡議實施的重大成果。未來我國要更積極利用聯合國這一國際法治建設的最高平臺，促進“一帶一路”國際法治的規則建設和實施。

為了具備提出公正合理的國際法規則的軟實力，對于現有的“一帶一路”國際法規則以及更加抽象的國際法理論，應當好好梳理和研究，這是進一步發展“一帶一路”國際法治的出發點。同時，也要認真研究“一帶一路”國家的國內立法、執法、司法和守法的情況，從而了解需要哪些方面的國際法規則來影響和約束不公平不合理的國內法，相應地在國際層面提高立法、執法、司法和守法的水平。

舉例來說，“一帶一路”倡議在實施過程中遇到的一個最大障礙是沿線國大多是高風險國家，債臺高筑，政權不穩，國家治理能力欠佳，面臨極端勢力的威脅，社會動蕩，法治水平低。具體來說，國有化、征用、戰爭和內戰、革命、騷亂、民變、東道國受國際制裁、匯兌限制、腐敗等風險在眾多“一帶一路”沿線國家都不同程度地存在，為了應對這些國內法治的不足，“一帶一路”倡議實施的國際法治建設中，要加強金融機構的治理規則，以防范各種金融風險。另外，在以雙邊法治行動為基礎，促進其多邊化的基礎上，要完善國際投資協定中的投資者—國家仲裁條款和提高其他實體條款的保護水平，以保護我國投資者的海外利益。目前，對于國際投資爭端解決機制的走向存在政治化、司法化和完善化三種不同觀點。國際法治理念下實施“一帶一路”倡議，中國應是現行國際爭端解決機制的維護者、改革者和建設者，中國要強調國際法義務的履行。

我國在國內全面依法治國，這與在國際社會提倡加強國際法治是相輔相成的，也是在國際法治理念下實施“一帶一路”倡議的重要組成部分。中國環境保護部發布《“一帶一路”生態環境保護合作規劃》，建設“一帶一路”生態環保大數據服務平臺，與聯合國環境規劃署共同發布建立“一帶一路”綠色發展國際聯盟的倡議。這是一個很好的國內法治與國際法治互動的例子。國內法治建設中的成功經驗也可以作為發展國際法治的基礎。2006年聯合國啟動了“國內和國際法治”議題，相信國際法治理念下的“一帶一路”倡議實施能為此提供中國的觀念與行動方案，作出中國貢獻！

“一帶一路”倡議的實施順應經濟全球化趨勢，有利于實現各國聯動式發展，是為當前世界和區域經濟和社會面臨的各種問題尋找解決方案的新途徑。“一帶一路”倡議的實施為中國提供了利用和重構國際法治話語，引領國際法治的創設、發展和變革的重要機遇。“一帶一路”倡議承載著偉大復興的“中國夢”，這一夢想的實現需要國際法治的助力。