紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建適當(dāng)?shù)摹凹o(jì)法銜接”機(jī)制

文/林泰

林泰 重慶工商大學(xué)法學(xué)院暨重慶廉政研究中心教授

目前，國家監(jiān)察體制改革正堅(jiān)定、有序地進(jìn)行。隨著試點(diǎn)工作的推開以及各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建，將產(chǎn)生“紀(jì)法銜接”的問題。應(yīng)立足實(shí)際，以“紀(jì)法分開”“紀(jì)法銜接”為原則，構(gòu)建合署辦公內(nèi)部“紀(jì)法銜接”程序機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），三地試點(diǎn)意味著國家監(jiān)察體制改革正式啟動(dòng)。習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”緊接著《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》面向社會(huì)征求意見。國家監(jiān)察體制改革堅(jiān)定、有序進(jìn)行。按照目前的《方案》，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。時(shí)任中紀(jì)委負(fù)責(zé)同志曾指出：“確保思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散，推動(dòng)人員融合和工作流程磨合。監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。”由于即將全面推開的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)被定位于國家機(jī)關(guān)，依據(jù)正在醞釀的國家監(jiān)察法行事，屬于法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)則屬于黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等相關(guān)黨的規(guī)范性文件行事，屬于黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因而合署辦公后必然要面對(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)法之間的“紀(jì)法銜接”問題。構(gòu)建合署辦公內(nèi)部的“紀(jì)法銜接”程序機(jī)制可考慮以下三點(diǎn)：

一是合署辦公內(nèi)部實(shí)行執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的適當(dāng)事務(wù)分工。即將執(zhí)紀(jì)人員和執(zhí)法人員（監(jiān)察人員）分屬不同部門，進(jìn)行部門事務(wù)分工，因?yàn)閳?zhí)紀(jì)和執(zhí)法（監(jiān)察）兩者的處置主體、處置依據(jù)、處置程序、處置結(jié)果以及職業(yè)技能要求都是不一樣的，因而需要予以分類對(duì)待；同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步將一般監(jiān)察和刑事監(jiān)察即職務(wù)犯罪調(diào)查進(jìn)行部門職能分工，因?yàn)檫@兩者的處置依據(jù)、處置程序、處置結(jié)果以及職業(yè)技能要求也還是不一樣的。實(shí)行這樣的分工后，執(zhí)紀(jì)部門始終以黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的名義行事，而執(zhí)法部門（監(jiān)察部門）則始終以監(jiān)察委員會(huì)的名義行事。筆者認(rèn)為，實(shí)行這樣的適當(dāng)分工，首先符合執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的不同性質(zhì)要求，確保執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的各自正當(dāng)性與合法性，其次有利于紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范有序開展，有利于紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的規(guī)范長遠(yuǎn)發(fā)展，最后還有利于紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，提升執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的效能。當(dāng)然，“分工不分家”，合署辦公內(nèi)部實(shí)行適當(dāng)分工不應(yīng)該影響部門之間的崗位交流與人員流動(dòng)，更不影響統(tǒng)一管理與領(lǐng)導(dǎo)。

二是在事務(wù)分工基礎(chǔ)上構(gòu)建平滑的事務(wù)銜接程序。實(shí)行適當(dāng)?shù)氖聞?wù)分工后，邏輯上執(zhí)紀(jì)部門只負(fù)責(zé)“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”、執(zhí)法（監(jiān)察）部門只負(fù)責(zé)依法監(jiān)察，對(duì)于非黨員公務(wù)人員，只存在依法監(jiān)察問題而不存在依規(guī)執(zhí)紀(jì)問題（特指中國共產(chǎn)黨的依規(guī)執(zhí)紀(jì)）。但是黨員干部的違紀(jì)行為與違法行為往往會(huì)發(fā)生重疊，從而會(huì)引發(fā)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的“競合”問題。黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，提出“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”，因而“黨規(guī)黨紀(jì)必然要嚴(yán)于國家法律”。黨員干部違紀(jì)不一定違法，但違法一定意味著違紀(jì)，因?yàn)椤吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三條即明文規(guī)定，黨組織和黨員必須模范遵守國家法律法規(guī)。這樣就造成了違紀(jì)行為與違法行為（包括一般性的違法和嚴(yán)重違法即犯罪）的部分重疊。對(duì)于這部分重疊的行為，既需要予以黨紀(jì)處理，也需要予以國法處置，在已經(jīng)實(shí)行執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法事務(wù)分工的情況下，必然需要做好執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的平滑銜接，也就是需要構(gòu)建一套平滑的事務(wù)銜接程序。

2017年11月7日，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》首次公布，面向社會(huì)征求意見。草案明確了中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)是最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。

三是“紀(jì)法銜接”模式從當(dāng)前“先后銜接”模式過渡到“并行銜接”模式。所謂“先后銜接”是指執(zhí)紀(jì)完成（或基本完成）后再移送法律處理，或者法律處理完成（或基本完成）后再移送紀(jì)律處理。目前的黨員干部職務(wù)犯罪處理上就是按照“先后銜接”模式，即紀(jì)委立案審查完成后再移送檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂部門依法進(jìn)行刑事偵查。這樣做的好處是確保了紀(jì)委審查的完整性與徹底性，但消極之處是容易造成“重復(fù)勞動(dòng)”以及引發(fā)對(duì)紀(jì)委“雙規(guī)”程序的爭議。因?yàn)槟壳凹o(jì)委對(duì)黨員干部貪污受賄等問題的審查是按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的“雙規(guī)”條款來進(jìn)行的。所謂“并行銜接”模式是指執(zhí)紀(jì)部門在對(duì)黨員干部進(jìn)行紀(jì)律審查過程中一旦發(fā)現(xiàn)其涉嫌貪污受賄等違法犯罪的，立即報(bào)經(jīng)審批而啟動(dòng)相應(yīng)的執(zhí)法（監(jiān)察）部門同時(shí)介入案件查辦，紀(jì)律審查和監(jiān)察執(zhí)法同時(shí)并行辦理。這就意味著同一個(gè)案件（或?qū)ο螅┯蓤?zhí)紀(jì)和執(zhí)法（監(jiān)察）“兩班人馬”并行進(jìn)行辦理，但在程序上分別按照各自要求進(jìn)行，執(zhí)紀(jì)按照?qǐng)?zhí)紀(jì)的程序，執(zhí)法（監(jiān)察）按照監(jiān)察的程序。例如，職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)當(dāng)具有一定的程序規(guī)定（包括期限與措施等）。“并行銜接”模式的好處是解決了“重復(fù)勞動(dòng)”問題以及排除了對(duì)“雙規(guī)”等程序的質(zhì)疑，但潛在的問題是兩套程序在同一個(gè)案件上并行進(jìn)行，可能在某種程度上會(huì)造成執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的緊張。例如，職務(wù)犯罪調(diào)查有著法定的期限限制，為了如期完成調(diào)查任務(wù)，監(jiān)察執(zhí)法就可能在一定程度上“擠掉”紀(jì)律審查的時(shí)間與空間。當(dāng)然，這只是細(xì)節(jié)性技術(shù)性問題，通過內(nèi)部統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)可以得到解決。

總之，在現(xiàn)行改革試點(diǎn)“一套人馬，兩塊牌子，合署辦公”的大前提下，要立足實(shí)際，合署辦公的紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)部探討紀(jì)委與監(jiān)察委的深度有機(jī)融合，推動(dòng)監(jiān)督、調(diào)查、處置與執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理等權(quán)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，處理好依規(guī)治黨和依法治國的關(guān)系，就需要以“紀(jì)法分開”“紀(jì)法銜接”為原則，對(duì)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)權(quán)能和監(jiān)察委執(zhí)法權(quán)權(quán)能的關(guān)系進(jìn)行新的明確，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行新的調(diào)整和設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部分工的專業(yè)化和明確化，以保障構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的、集中統(tǒng)一的、權(quán)威高效的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。