全面落實司法責任制需將繁簡分流改革進行到底

文/徐良峰 羅燦

徐良峰 安徽青華律師事務所律師

羅燦 中國社會科學院法學研究所副研究員

黨的十九大報告所提出深化依法治國實踐的重要內容是，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。當前，人民法院普遍面臨“案多人少”的突出矛盾。繁簡分流改革是緩解“案多人少”矛盾的主要手段，全面落實司法責任制需將繁簡分流改革進行到底。

深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是黨的十九大報告所提出深化依法治國實踐的重要內容。當前，“案多人少”是人民法院普遍面臨的突出矛盾，在一定程度上已經成為制約司法改革目標實現的重要因素。繁簡分流改革是緩解“案多人少”矛盾的主要手段，全面落實司法責任制需將繁簡分流改革進行到底。

防止繁簡分流改革可能出現的偏差

深化司法體制改革的主要目標是加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。繁簡分流機制改革的主要目的是通過優化司法資源配置，“又好又快”地審理案件，類似醫院“小病門診、大病住院”，80%左右的簡案“門診”速裁、20%左右的難案“住院”精判，提升審判工作質效，更好地滿足人民群眾的多元司法需求。目前，部分法院“簡案快審、繁案精審”的工作機制已經基本建立，成效明顯。廣東東莞市第一人民法院被媒體稱為“中國最繁忙的基層法院”，2016年結案58385件，一線法官人均結案389件，就是遵循“二八”比例分流案件，對80%的簡單案件實行快審，對20%的復雜案件實行精審。

深入推進繁簡分流機制改革，始終要妥善處理好“簡”與“繁”的關系，關鍵在于避免和防止三種類型的認識和做法：

一是該簡的不夠簡。在目前司法實踐中，適用簡易程序審理案件沒有實現完全的簡化，有的甚至將簡易程序當作普通程序的前置以緩解審限壓力；督促程序適用率仍然較低。要做到當簡則簡，簡案更加簡。河北高院制定了《案件辦理簡化標準》，對刑事、民事、行政簡單案件快速辦理機制及操作規程進行了詳細規定；深圳中院出臺《關于一審簡單民商事案件速裁的工作規程（試行）》；杭州西湖法院推廣電子支付令，這些做法都值得肯定。

二是一味求簡。要避免過分求快求簡的傾向，不能為了完成辦案任務，片面追求司法效率而讓司法公正打折扣。要恪守程序正當的原則，做到“簡程序不減權利”，尊重當事人及其律師的程序選擇權，由當事人雙方約定適用民事簡易程序，以及約定對標的額超過規定標準的簡單民事案件適用小額訴訟程序；行政案件徑行裁定駁回起訴的，必須詢問當事人；簡化被告人認罪認罰案件庭審程序的，應當聽取被告人的最后陳述；適用簡易程序審理的民事、刑事案件采用遠程視頻方式開庭的，或者民事案件當庭即時履行不再出具裁判文書的，必須經當事人同意。

三是該繁的不夠繁。繁簡分流是要通過使用少數審判力量快速處理大量簡單案件，為復雜案件的審理提供更多的時間和精力保障。復雜案件的審理要真正地“繁”到位，落實嚴格司法的要求，突出庭審中心作用，推進刑事庭審實質化和民事庭審優質化，加強裁判文書的論證說理。成都中院以輕刑快辦、繁簡分流為前提，切實推進庭審實質化，聚焦發揮庭前會議功能、堅決排除非法證據、強化關鍵證人出庭作證、鼓勵當庭認證和當庭裁判，真正提高了刑事審判質量。

明確繁簡分流改革邏輯前提的標準

案件繁簡分流的邏輯前提是甄別判斷哪些案件屬于繁案、哪些案件屬于簡案。對于簡單案件與復雜案件的區分標準，現有法律和司法解釋已經作了相關規定，以民事案件為例，根據民事訴訟法第157條第一款的規定，簡單民事案件的特征包括事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大。但是，上述規定比較抽象，實踐中的理解和把握不盡統一。考慮到全國各地地區差異太大，《最高人民法院關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》沒有對繁簡標準和類型作出統一的細致規定，而是授權地方各級人民法院依照法律規定并結合實際情況制定各類案件繁簡分流的標準。

深入推進繁簡分流機制改革，必須將案件繁簡分流的法律標準進一步類型化、細致化、客觀化，形成方便快捷、具體可操作的類型化標準。

一是判斷繁簡的相關因素。案件繁簡一般采取“兩分法”，即簡單案件與復雜案件，但也有河南登封法院、重慶江北法院等采取“三分法”，即簡單案件、普通案件、復雜案件。域外也有類似觀點，如麥考密克認為，簡易案件和疑難案件沒有截然分明的分界線，從明顯簡單的案件到高度復雜的案件之間還存在一個過渡地帶。考慮到“兩分法”在實踐中更容易操作，我們還是堅持“兩分法”。在域外，復雜案件不僅是當代法哲學的一個核心理論問題，也是世界各國司法所普遍遭遇的實踐難題之一。例如，德沃金認為，疑難案件是不被“規則”涵蓋到，但必被某些“法律原則”所涵蓋到的案件；民事案件的繁簡主要參考適用的審判程序、訴訟標的的大小等；刑事案件的繁簡主要參考案件性質、可能判處的刑罰輕重等。在我國，判斷繁簡的相關因素除了上述純粹法律因素以外，還可能包括案件指導意義大小、社會關注度高低、是否涉訴信訪等其他因素。

二是判斷繁簡的具體標準。不同的案件類型、審理程序、訴訟領域在繁簡標準上都存在不同，只有盡量進行多維度的歸納總結，才能將抽象法律標準具體化。案件類型主要是區分實體性案件與程序性案件，一般來說程序性案件屬于簡案。審理程序主要區分一審、二審案件，對于基層法院審理的一審案件，可以先確定難案類別，剩下的就是簡案；對于中級法院審理的二審案件，可以先確定簡案類別，剩下的就是難案。訴訟領域主要區分三大訴訟中的簡案與繁案，采用依照案由逐案分析匯總，形成某幾類主要案件的繁簡標準。

三是判斷繁簡的甄別程序。判斷案件繁簡如果完全采取主觀標準，交由法官自主決定將失去統一標準；如果完全采取客觀標準，實現對號入座則不現實；而采取主客觀相結合標準相對合理，既要列舉簡案與繁案的主要類型，也要依靠法官司法經驗的動態調整，因而可以采取“列舉式+兜底式”的方式進行類型化歸納，以審判管理系統智能分流為主、人工分流為輔，先通過大數據分析區分出簡案與繁案的主要類型，再根據法官司法經驗對繁簡進行動態調整，科學高效甄別分流案件。

四是判斷繁簡的辯證思維。新類型案件出現時一般被界定為繁案，但隨著裁判規則逐漸形成，就可能變為簡案；傳統案件一般被界定為簡案，但隨著新情況出現，又可能變為繁案。因此，有必要加強對案件繁簡判斷的動態分析，尤其是隨著中國裁判文書網匯集海量裁判文書，大數據分析不但可以篩選出簡案與繁案，而且可以通過主動查詢、類案推送等智能化辦案機制來減少繁案存量。同時，繁與簡并非絕然對立，而是繁中有簡、簡中有繁，要圍繞訴訟各方爭議焦點等科學分配審判資源。

突出繁簡分流改革不同領域的重點

習近平總書記強調，“要堅持問題導向，哪里矛盾和問題最突出，哪個疙瘩最難解，就重點抓哪項改革”。從案件類型上看，首當其沖的是民事案件繁簡分流，緊隨其后是刑事案件繁簡分流，值得重視的是行政案件繁簡分流。深入推進繁簡分流機制改革，就要有區別地在三大訴訟領域下功夫。

一是大力開展民事案件繁簡分流。要根據案件事實、法律適用、社會影響等因素，選擇適用適當的審理程序，充分發揮多層次訴訟制度體系的整體效能。2016年，全國基層法院適用民商事簡易程序和小額訴訟程序審結案件占一審民商事案件的66.7%，仍有較大的提升空間。另外，“送達難”直接影響民事審判效率的提高，導致一些原本應適用簡易程序的案件不得不適用普通程序。針對這個老大難問題，目前一些法院推出了較好的做法。訴前地址確認制度得到大力推行，四川省德陽市旌陽區法院分別向金融機構、物業行政主管部門、公安交警部門發出司法建議，形成當事人預定有效送達地址。微信送達等電子送達的方式更加豐富，全國統一電子送達平臺自2017年2月28日起進行相關試點工作。嘗試網絡公告送達，重慶江北區法院在官方門戶網站開辟專欄集中發布網絡公告，自2016年7月試行以來送達各類法律文書5945份。構建網格化司法送達機制，福建石獅市法院在交通不便的地區確定246名治安巡防隊員、村居和鎮辦干部為“司法協助人員”等。

二是繼續推進刑事案件繁簡分流。與民事案件的繁簡分流不同，刑事案件辦理的簡化提速不能僅靠法院一家“單打獨斗”，需要加強偵查、起訴、審判程序的銜接配合。北京海淀法院建立全流程刑事案件速裁程序，變“審判分流”為“全程分流”，開發速裁辦公系統，初步實現公檢法司（律師）的電子證據分享和文書互傳。浙江杭州法院實行“三集中三簡化”辦案模式，通過相對集中受理、相對集中分案、相對集中開庭，簡化文書制作、簡化審批程序、簡化庭審程序，縮短辦案期限。河北石家莊橋西區法院協調檢察機關建立起“值班公訴人”制度，由檢察機關集中移送此類案件并指定一名公訴人出庭。

三是積極探索行政案件繁簡分流。行政案件近年來增長速度最快，不少法院紛紛探索構建行政速裁工作機制，積累了一些好的經驗。成都中院實行行政案件優化審，直接將起訴時事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的，以簡易程序予以立案，當事人各方同意適用簡易程序的，就適用簡易程序審理。深圳中院推出“五速三化”速裁法，即采取“簡易程序快速審”“普通程序簡化審”為特色的審理模式，遵循“速立、速送、速排、速審、速判”以及“科技化、信息化、便捷化”的理念來辦理簡單行政案件。

抓好繁簡分流改革各個環節的關鍵

推進繁簡分流要構建一個立體的、動態的、分層的分流“漏斗”，按照糾紛發生與案件審理的流程進行多層次分流。

一是在立案環節促進糾紛訴前分流。對當事人同意訴前調解的，引導當事人先行調解，可以使大量矛盾糾紛在進入立案登記前就得到有效化解。北京順義區法院搭建訴訟前端繁簡分流工作平臺，2016年，調解結案1737件，撤訴案件1190件，判決結案102件，17.7%的民商事糾紛在立案階段得到解決。在二審案件的立案環節，還要做好與一審的銜接工作。深圳中院實行二審簡單民商事案件速裁工作機制，采取“門診式庭審”“調審一體化”“簡易式判決”，實現與一審“令狀式裁判文書案件”“要素式裁判文書案件”的無縫銜接。要優化二審審理方式，簡單的二審案件并非都要開庭。天津二中院建立民事二審速裁機制，針對二審程序審案件以及簡單的二審實體審案件，實行快速集中審理，一般采取承辦法官詢問當事人的方式審理。

二是在庭前環節利用審前程序分流。要充分發揮審前程序的庭審準備和分流功能，即通過庭前會議固定無爭議事實和證據，歸納整理有爭議的事實和證據，大大減輕庭審負擔。庭前會議一般在繁案中適用較多，遼寧沈陽中院針對建筑工程案件證據較多、爭議較大、在審限內不易及時審結的問題，在一審建筑工程案件中試行庭前會議，明確審理范圍、整理法律爭點、事實爭點、證據爭點。有的法院在簡案中也適用庭前會議，取得了良好效果。湖南長沙縣法院在所有民事案件中廣泛適用庭前會議制度，庭前會議由法官助理主持，在舉證期間屆滿后開庭前一到兩個小時之間召開，法官再根據庭前會議成果對案件作出相應處理，庭審時間較以往縮短了近2/3，當庭宣判比率達到62.75%，當庭宣判案件的上訴比率僅為4.8%。

三是在庭審環節圍繞爭議焦點開庭。要進行庭審方式改革，簡單案件的庭審可以不受法庭調查、法庭辯論等庭審程序限制。深圳法院采用“門診式庭審”“要素式庭審”，圍繞有爭議的要素同步進行法庭調查和法庭辯論。不少法院安排集中時間審理簡單案件，浙江蕭山法院還實行多案連審、多案同審，對于類型化案件一般進行合并審理，一次性解決告知法庭紀律、核對當事人身份信息、詢問是否申請回避等程序性事項；然后逐案展開法庭調查，主要圍繞雙方爭議焦點進行詢問；在事實固定的基礎上，由當事人依次就個案進行法庭辯論和最后陳述；最后，法官助理對于仍有調解意愿的當事人在休庭期間進行調解，書記員對所有案件筆錄逐一校對，法官再綜合考慮法庭調查、證據認證等情況進行當庭宣判。

四是在文書制作環節圍繞爭議焦點說理。裁判文書制作和說理的繁簡分流是所有審判程序繁簡分流的最終體現。深圳法院推行“令狀式”“要素式”“表格式”裁判文書，以原告的訴訟請求為基礎，省略其他部分。湖南長沙縣法院探索“分論式”裁判文書，緊扣事實認定和法律適用有無爭議，對無爭議部分簡寫，有爭議部分詳寫，提高文書制作效率。實際上，庭審和文書是緊密相連的兩個審判環節，庭審分流和文書分流前后相繼。浙江杭州實行“庭審記錄改革+簡式裁判文書”分流機制，注重做好庭審錄音錄像記錄和裁判文書制作的銜接，簡易案件以錄音錄像替代人工筆錄，推行令狀式、要素式的簡式裁判文書，大大加快了審理速度。

加強繁簡分流改革相關領域的集成

繁簡分流是一項系統工程，同時涉及案的分流、人的分流、事的分流和物的分流。如果只是局限于案的分流，僅僅為了消化不斷增長的案件，那么難免導致繁簡分流發揮的作用有限，且可能難以持久。要摒棄過去“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的思維慣性，統籌推進法官員額制、司法責任制等其他司法改革舉措，發揮信息化建設的助推作用，多手段、多方法、多途徑共同發力，最大程度地釋放改革紅利。

凡是繁簡分流機制改革取得好效果的法院，都采取了“大繁簡、大分流”的做法。深入推進繁簡分流機制改革，要“下一盤大棋”“下一盤活棋”。

一是注重統籌性。要將繁簡分流機制改革與法院人員分流管理改革尤其是員額制改革結合起來。目前，人民法院已經基本完成法官員額制改革，全國法院遴選產生120138名員額法官，85%以上的司法人力資源配置到辦案一線。“把法官選出來”只是第一步，第二步“把法官解放出來”更為重要，具體就是配足配齊審判輔助人員，科學界定法官、法官助理、書記員各自職能定位及其相互關系，讓法官能夠專司開庭、撰寫裁判文書等核心審判事務。一些法院在剝離審判輔助事務并實行集約化管理方面形成了寶貴經驗，河南洛陽中院把送達、排期等工作集中到訴訟服務中心由專人負責，安排退二線法官在集中保全組專門從事保全工作；視頻片中展示的重慶江北區法院建成“民事財產保全中心”等四個中心，實現集中財產保全、集中執行查控等“八個集中”，為一線法官切實減了負。

二是注重系統性。要將繁簡分流機制改革與司法責任制改革尤其是業績評價機制改革結合起來。在“誰來辦簡案、誰來辦繁案”方面，各地法院形成了不同做法，有的法院采取簡單案件由人民法庭審理、復雜案件由審判業務庭審理，有的法院采取簡單案件由速裁組或速裁庭審理、復雜案件由審判業務庭審理，有的法院采取簡單案件由專門人員審理、復雜案件由其他人員審理等，但如何科學合理評價分別辦理簡案與辦理繁案的法院工作人員工作業績的問題至關重要，需要認真地加以研究解決。江蘇南京鼓樓區法院在明確員額法官、非員額法官、速裁庭法官各自工作飽和度的情況下，以案件權重系數體系為主軸建立法官業績考評體系。重慶市五中院制定各類案件折算標準，力求合理評價各類案件的工作量。上述舉措都是區分簡單案件和復雜案件，進行不同的考核，但還需要繼續予以探索完善。為了盡量避免案件簡轉繁帶來矛盾，浙江衢州法院在簡案庭配備資深法官，一旦法官遇到案件由簡轉繁的情形，就將承辦人變更為該資深法官，原承辦法官作為合議庭成員繼續參與審理，較好地解決了轉辦的問題，值得推廣。

三是注重協調性。要將繁簡分流機制改革與信息化建設結合起來，重點就是提高信息化建設對案件繁簡分流的支撐力度。當前，人民法院加快建設信息化3.0版，繁簡分流要搭上信息化的“快車”。蘇州中院運用以“電子卷宗隨案同步生成及深度應用+庭審及辦公語音識別系統”為核心的智慧審判一體化集成解決方案，立案時一鍵點擊即可實現相關數據信息自動填入，庭審中語音自動轉換文字輸出，案件討論時合議庭成員、審委會委員均能網上閱卷，撰寫文書時法官可以簡單復制粘貼卷宗材料的Word版本。上海二中院研發了C2J（Court to judge）法官智能輔助辦案系統，直接向一線法官提供在線法律資源服務，根據案由、案件具體信息等關鍵詞向法官推送類案信息。深圳中院還專門建立符合速裁案件特點的流程管理系統，及時進行節點提示和跟蹤監控。信息化建設和繁簡分流機制改革融合度的增強，必將在更高層次上實現司法效率和司法公正的平衡。

“改革關頭勇者勝。”案件繁簡分流機制改革，事關人民法院執法辦案第一要務，事關人民群眾多元司法需求的滿足，事關司法改革目標的實現。只有深入推進案件繁簡分流機制改革，才能真正全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。