城市軌道交通PPP模式的理念創新及國際經驗借鑒

文｜李開孟

我對PPP的認識是從軌道交通開始的。在此之前我們做過特許經營BOT的研究及項目評估工作。在2003年，當時的國家發展計劃委員會委托中咨公司開展北京地鐵5號線引入加拿大蘭萬靈公司采用PPP模式的評估工作，我參加交通業務部組織的評估工作，第一次接觸到PPP的概念，那時候不太清楚PPP和過去所講的特許經營BOT有什么關系。后來隨著工作的逐步深入，對PPP的認識逐步加深。對于軌道交通而言，由于其規模巨大、影響深遠，軌道交通PPP模式的應用質量代表著一個國家PPP模式的整體應用質量。周曉勤會長對我國城市軌道交通PPP模式運作的情況進行了系統介紹，他有幾十年有關軌道交通方面的經驗，是在業內很有影響的咨詢專家，他提出的一些問題、觀點、建議都非常值得我們行業相關人士予以高度重視。

PPP模式產生于國外，不是我國的本土產品。如何借鑒國際經驗，規范我國城市軌道交通PPP模式的健康發展，核心是要回歸本原和初心。我認為應重點關注以下幾個問題：

01 可行性

雖然大家覺得這是理所當然的，但我們很多項目做不到。我們看到很多PPP咨詢專家，對工程咨詢、項目論證的基本知識不具備，在這種情況下怎么能夠策劃出一個高質量的PPP項目方案呢？對于一個項目是否可行，實際上應從不同的維度進行論證，包括工程方案、財務、經濟、社會、資源、環境等方面的可行性。

工程方案可行是基礎。在工程方案優化分析的基礎上還要保證財務可行，包括項目的可融資性、財務盈利能力、貸款清償能力、財務可持續性等等。對于工程可行、財務可行方面的論證，目前我國基本能夠認真對待，但是這遠遠不夠。在財務可行的基礎上，還要論證項目的經濟可行性，就是資源優化配置、項目投入產出、對產業區域乃至宏觀經濟的影響，分析項目經濟價值的實現路徑。

軌道交通依靠項目本身的收費來回收項目投資及運營成本基本上不可能。如何判斷項目是否經濟可行，依據的不是項目自身的財務現金流量。一個城市發展到一定階段以后，城市軌道交通項目投資能夠創造一系列的經濟價值。比如城市發展到一定階段，大規模城市交通出行通過軌道交通來實現，就可以在一定程度上節約路面土地，城市土地的節約是有價值的。作為一種速度快、舒適度高的高質量公共交通出行方式，城市軌道交通能夠節約運輸成本，縮短運輸時間，減少乘客等待時間，較少公共交通擁堵，增加舒適度，減少交通事故，減少污染，增加綠色、環保等方面的效益，這些效益是根據消費者支付意愿或接受補償意愿來進行評價的。隨著一個城市發展水平的提高，居民的收入提高，對環境、舒適等方面的支付意愿就會增加，于是當一個城市發展到一定階段以后，軌道交通所帶來的方方面面的價值就會大于其成本投入，包括高額的建設成本及運營成本，于是這個項目就具備了經濟可行性。

但是，類似這方面的真正的、系統的、專業性的分析論證，在我國還很少看到。我們決定軌道交通項目的建設時機是否成熟，仍然處于瞎子摸象的狀態，不知道一個城市到底發展到什么樣的階段才應該建設軌道交通。今天早上我還在跟羅桂連博士討論，我國現在很多觀念都存在問題，比如過分相信市場經濟，出現了市場經濟的原教旨主義現象，盲目強調下放審批權，中央層面不再對城市軌道交通等大型基礎設施項目把關，把大量本來應該科學論證、嚴格把關的項目審批下放到地方，而地方往往不管資源的優化配置，這樣就使項目建設的時機不對，建設方案不可行，這些項目一旦批準建設就要持續產生幾十年甚至上百年的影響，決策失誤所造成的危害將十分巨大。

02 可能性

城市軌道交通一定要采用PPP模式嗎？剛才周曉勤會長提到，現在全國有130多個項目采用PPP模式，涉及總投資超過2萬億，雖然統計數據不一定準確，但是它代表了一種基本事實，即目前全球城市軌道交通PPP項目主要都集中在中國。但是從邏輯上看，城市軌道交通項目由于其行業特點，必須要有財政資金介入，而使用財政資金的一個基本邏輯就是，政府財政資金交由當地政府能夠控制的平臺公司、事業單位等公共部門來使用最為可靠，而不是通過PPP模式引入第三方社會資本來使用。在西方市場經濟國家，通過PPP模式實施公共項目的投資比例，一般不會高于15%，很多國家的公共投資甚至根本不采用PPP模式。

我國大量軌道交通項目采用PPP模式引入第三方介入，出現這種情況的內在邏輯是什么？這里一定存在問題，因為它不符合人們的基本認知，公共項目的投資主體一定是公共部門，PPP模式一定是必要的補充，而不是主導方式，這是一個基本邏輯。公共部門聽從當地政府安排，用好政府的錢，政府要維護公共利益。如果公共部門運作項目出了問題，政府要及時進行糾偏。但是，引入第三方采用PPP模式，二者之間的訴求不同，進行不同的博弈，交易成本很高，而且一旦簽訂合同，要執行二十年到三十年，所以這個過程交易成本是很高的，代價也很大。所以PPP模式只能是一個補充，而不是主導方式。城市軌道交通項目到底在什么情況下、什么條件才可以合理地采用PPP模式，其可能性如何進行界定，值得我們認真研究。

03 回報機制

城市軌道交通項目引入社會資本進行PPP模式的應用，必須要設計好回報機制。一講到回報機制，馬上就想到政府付費、使用者付費以及財政資金補貼等方式。對于城市軌道交通項目而言，完全采用使用者付費基本上不可能，其提供的是公共出行服務，其收費存在與其他交通方式的比價問題，所以城市軌道交通定價不可能很高。另外，其服務對象是當地居民，但當地居民已經向政府納稅，所以當地政府有義務為當地居民提供一種低成本的公共交通出行服務。總之，軌道交通票價不可能定的很高，完全通過使用者付費回收全部成本是不可能的。所以，城市軌道交通項目一定是要采用使用者付費加財政補貼，以及各種資源整合，第三方付費等綜合回報模式。

但是，僅僅考慮這些還遠遠不夠。我們還要思考城市軌道交通投資哪些部分需要回收，回收期限如何界定，一定要根據行業特點進行深入研究。比如城市軌道交通基礎建設部分，涵洞隧道的開挖需不需要回收？從產業邏輯上不需要。當一項投資需要回收的時候，一定是因為其需要消耗掉，比如原材料額耗費，設備需要在其壽命周期內通過計提折舊進行回收等等。但是，城市軌道交通基礎工程往往是百年工程，甚至是可以使用幾百年，然而我們在進行項目論證時卻要讓其在三十年之內進行回收，這種處理方式肯定不合理，不現實的要求必然導致錯誤的解決方案。這些基礎設施的價值在數百年的周期內不僅不會貶值，而且可能還在增值。我們以所謂可行性缺口補貼的名義，把軌道交通所有的投資在30年的周期內通過計提折舊等方式進行回收，這到底是什么意思？這些行業特點在項目實施中沒有認真進行考慮。

對于軌道交通項目的股權投資，可以設計成長期投資。只要我們對國家有信心、對這個城市有信心，這個城市未來數百年能夠持續發展，其股權投資將持續保值增值，沒有必要要求必須在30年內回收。債權投資也是如此，國際上對重大基礎設施項目可以發50年、80年、100年期限的債券，這種債券的發行能夠對國家未來發展形成長期預期，對于未來資本的定價形成一種基準的預期，這些都是非常重要的。如果我們對城市未來百年的發展前景是有信心的，我們就有理由實施這些百年工程，并根據行業特點實事求是地設計相應的長期融資工具，引導機構持有、長期持有的理念，而不是現在誤導的要二十年、三十年回收投資，測算投資回報及本金利息償還。類似這種結合行業特點所進行的思考，我們這個行業的專家基本上還沒有涉及，目前的政策也不支持。這些方面有很豐富的國際經驗可以借鑒。

04 風險分擔

目前很多咨詢機構所做的PPP項目風險分擔方案，列出一些表格，基本沒有任何實質價值。PPP項目運作的核心就是進行風險的合理分擔，其中最主要的是下面兩種風險。

一方面是可用性風險，即軌道交通項目建成后要具有可用性(Availability)，即在項目未來的運營期間內，城市軌道交通項目建設所形成的設施能夠保證公共服務高質量的提供，讓老百姓滿意。現在我們只關注軌道交通工程造價、施工利潤怎么保障，對于真正的可用性風險沒人思考，而且對可用性風險還進行錯誤理解，認為可用性就是工程能夠建成，能夠投入使用，理解成工程造價能夠趕快回收，本質上是BT的加長版。真正的可用性是未來整個運營周期內軌道交通公共出行服務能夠高質量地予以保證，形成評價、監督、責任跟蹤、約束機制，類似這方面的風險規避方案在實務中基本沒有考慮，表明我國城市軌道交通PPP項目咨詢服務的水平還不高。

另一方面是市場經營風險。城市軌道交通項目具有經營性特征，SPV是否承擔經營風險？要根據具體項目的特點予以考慮，實際上沒有統一的答案。但是，處理的方式不同，產生的結果會存在很大差別。城市軌道交通設施既可以定性為經濟基礎設施，也可以認為是社會基礎設施（地方政府應提供免費的軌道交通出行服務，將其視為社會性基本公共服務的范疇）。我更傾向于將其納入經濟基礎設施的范疇，考慮挖掘其經濟價值的，通過軌道交通建設帶動相關產業及城市開發，引導SPV承擔經營風險。

不同的風險認定決定了PPP模式的選擇問題?？捎眯愿顿M對應的是可用性風險的管理問題，如果不能滿足可用性要求，政府就不應該付費。但是，目前我們將可用性理解為工程完工?？捎眯燥L險理解為工程完工風險。只要軌道交通工程建造完畢，就認為工程具備了可用性，所以政府必須付費，只有中國的PPP專家才這樣理解可用性。真正的可用性付費不是這個概念，PPP導向的是項目全生命周期的利益共享、風險共擔、長期合作，要考慮未來30年或更長期限的項目運營周期能否滿足項目運營的可用性指標要求，并決定政府是否應該付費，目前的理解是一種嚴重誤導，本質上是要求政府必須對施工企業的施工利潤提供固定回報的保證，而不是引導到運營期間的可用性，使得軌道交通工程造價不斷飆升。這幾年我國人工費、材料費的提高不明顯，為什么軌道交通單位造價提升那么快，其內在原因值得咨詢專家認真反思。

還有一個重要概念就是可行性缺口補貼。這是近幾年我國搞PPP所創造的新概念，過去我們搞特許經營BOT不使用這個概念，據說這個概念是從國外引進的，實際情況到底如何？國外有Viability Gap Funding（VGF）這個概念，我們把Viability翻譯成可行性（Feasibility），但其本意是生存性、生存能力，意思是要保證這個項目能夠生存，和可行性存在差異。同時，我們把Funding翻譯成補貼（Subsidy）,于是就創造性地把VGF翻譯成“可行性缺口補貼”（Feasibility Gap subsidy），并按照中文意思進行理解，即要保證項目具有可行性，必須要有足夠的財政資金補貼。于是，大規模地套取財政資金補貼就有了合法依據，而且還認為這是借鑒國際通行做法。這種理解是絕對錯誤的。

真正的VGF是什么意思？城市軌道交通由其行業特點所決定，政府必須采取有關措施以保證項目具有市場生存能力，具體措施可能是給予優惠政策，匹配相關資源實施TOD開發理念，并給予一定的補貼資金以便使其具有市場生存能力，但一定不能引導到靠財政補貼來實現投資回報，而是要通過市場開發和經營來實現投資回報。

我們現在把所有的精力都盯在財政資金的補貼上，而且創造性地提出“可行性缺口補貼”的概念，最后導致的結果是什么？即要求城市軌道交通的所有投資，都要在短短的30年內，以政府財政資金補貼的形式全部回收，而且要達到商業回報的要求。

我們過去搞PPP項目從來不是這樣考慮問題的。比如北京地鐵4號線項目，總投資157個億，分為A和B兩個部分，A部分70%，B部分30%用于PPP投資。A部分70%由政府融資建設，靠政府信用融資的成本一定是低的，政府考慮的是公共效益，不要求商業回報，剩下的30%才納入PPP的測算范疇，并按照30%的資本金、70%銀行貸款進行融資，社會資本投入的資本金占項目總投資的比例只是9%。從邏輯上只要保證這9%的資金達到商業可接受的回報要求，整個項目就具備了可融資性，這樣測算的政府財政補貼一定是少的。

現在引入可行性缺口補貼的概念，往往要求157億的全部投資都要滿足商業回報的要求，施工企業還要賺取施工利潤，把基礎性的資產都設想為商業性的資產，通過財政補貼賺大錢，按照商業回報要求倒推測算的30年期限內的政府補貼可能是300億、400億，這種所謂的“可行性缺口補貼”將使地方政府未來付出沉重代價。這不是國際上所理解的真正的城市軌道交通PPP模式。

05 目標導向

對于城市軌道交通PPP項目采用什么模式，我們認為既不能完全照搬英國PFI模式，也不能完全照搬法國特許經營模式。我們提出現代PPP的完整概念，具體包括三大支柱。一是把PPP作為提高財政資金使用效率的工具；二是把PPP作為促進當地經濟發展的工具；三是把PPP作為實現以人為本及可持續發展目標的工具。我國目前在PPP制度設計方面，把所有的PPP項目都理解為使用政府資金提供公共服務的工具，這是一種嚴重的錯誤引導。我們提出三代PPP的理念，是中國專家的一項原創，我在聯合國有關論壇和國際專家進行交流，得到國際同行的認可。

對于城市軌道交通而言，三種目標導向都可以采用。如果城市足夠強大，城市公共資金足夠多，可以把PPP理解為有效使用財政資金的一種手段，城市軌道交通不收費，免費提供公共服務，將軌道交通出行服務視為城市綜合功能的必備條件，財政資金對其成本必須進行全覆蓋，這時就可以采用第一代PPP的理念來運作城市軌道交通PPP項目。但是，目前我國很多城市不具備這種公共財政實力，所以這種目標導向雖然在理論上具有存在的可行性，但不具有現實的可行性。二是把PPP作為促進當地城市經濟跨越式發展的工具，這是目前我國城市軌道交通采用PPP模式的現實選擇。這時就需要深化投融資體制改革，進行價格和收費制度的改革，通過PPP模式整合各種專業力量，降低工程造價，提高運營服務的質量，讓老百姓滿意，促進當地經濟跨越式發展。三是按照聯合國歐經會所倡導的以人為本可持續發展理念，考慮資源、環境可持續性，考慮弱勢群體及性別平等，推動第二代PPP向第三代PPP轉換和發展。

06 標準制定

PPP標準體系的研究制定非常重要。由于時間關系，我這里僅做簡單介紹。我們目前正在承擔聯合國歐經會城市軌道交通PPP國際標準的研究制定工作，目前有來自全球22個國家將近50位專家開展這項工作，相關工作正在有序進行。我們希望利用聯合國的平臺，總結中國城市軌道交通PPP模式存在的問題和經驗，在推動全球PPP模式健康發展方面貢獻中國智慧，我們在積極開展這方面的工作。希望在座的各位專家，與我們攜起手來，共同努力，為城市軌道交通PPP國際標準的研究制定、未來推廣應用貢獻來自中國專家的智慧。

07 溝通交流

行業交流和專業討論非常重要。2014年以來我國PPP模式得到大規模的推廣應用，很多政府文件多次提到要大力推廣應用PPP模式，我對“大力推廣應用”這種提法一直很反感。今后可能要真正進入規范發展的階段，尤其對城市軌道交通這類投資規模巨大、影響深遠的基礎設施項目，其投資決策及項目運作不能視同兒戲，一定要認真對待。我們已經組建中國PPP咨詢機構論壇，我們將借助論壇這個專業平臺開展一系列活動，主要是給大家提供相互交流、相互討論的平臺。同時，我們還計劃設立若干“中國PPP咨詢機構論壇”的專業委員會，通過論壇平臺鏈接金融機構、施工單位、產業部門、科技研發等各方力量，共同推動中國PPP模式的健康發展。也熱烈歡迎有關各方積極參加中國PPP咨詢機構論壇未來的一系列活動。