我國大力發展新型農村金融機構的政策執行過程研究
——基于史密斯模型的分析

(華北電力大學 河北 保定 071000)

一、問題的提出與研究框架

新型農村金融機構，是指按照2006年12 月銀監會頒布的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》設立的村鎮銀行，貸款公司和資金互助社。

農村金融機構是支持農村經濟發展的主要動力之一，改革幵放30多年來，我國農村金融體制與金融機構發展經過三次大的變革和調整，農村金融體系得以不斷發展，農村金融政策逐步完善。但隨著國有大型商業銀行陸續從農村市場撤離，農村信用合作社經營重點逐步非農化，減少了對農村金融市場的資金供應，在很大程度上降低了對農村金融的支撐，形成大量農村資金外溢的現象，造成農村地區特別是偏遠和欠發達區域依然存在著金融服務供給不足等問題。在此背景下，中國人民銀行、銀監會和財政部等多部門陸續出臺相應政策,旨在大力扶持新型農村金融機構,促使其可持續發展。然而，在實際操作過程中，由于受到法律制度欠缺、社會認知缺乏以及自身組織架構不完善等因素制約，使我國新型金融機構在運行中存在利率限制、風險控制、融資困難、監管缺失等多種問題，使新型農村金融機構尚未真正發揮應有的作用。

美國學者史密斯在20世紀70年代創建的政策執行模型認為政策執行主要有四大主要變量及關系，他在簡化執行因素分析上做出了自己的努力。他認為，理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素為政策執行過程中所涉及的四個重要因素，都是在政策執行過程中所必然考慮和認定的因素。這四種變量之間存在著互動關系，其系統運行的方向決定了一項政策執行的過程和結果。此外,史密斯還用“處理”一詞來表示對政策執行背景中各組成部分內部及彼此之間的緊張、壓力和沖突的反應。

史密斯這一模型是公共政策分析的經典模型之一，本研究將利用史密斯模型來分析我國新型農村金融機構發展狀況，并以此來查找新型農村金融機構運行中需關注重視的問題。

二、新型農村金融機構政策執行過程評估

(一)新型農村金融機構政策的法律地位分析

為服務“三農”，解決農村金融機構網點少、供給匱乏、競爭不充分等問題，切實滿足農村市場資金需求，2006年12月21日，中國銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，鼓勵各類資本新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行、貸款公司和資金互助合作社，這被看過是中國的“農村金融新政”。此后，銀監會又制定了《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》、《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》、《關于加強村鎮銀行監管的意見》，印發了《關于擴大調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作的通知》、《關于調整村鎮銀行組建核準有關事項的通知》、《關于進一步加強村鎮銀行監管的通知》、《加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》等一系列重要文件。奠定了新型農村機構建立運營發展的政策基礎。

通過研究上述相關政策文件不難發現，各項政策順應了農村金融市場的發展趨勢，對新型農村金融機構的發展起到了良好的指導促進作用。在看到成績的同時，一些矛盾和問題仍值得我們加以重視。首當其沖的就是新型農村金融機構的法律地位問題，支撐新型農村金融機構設立并發展到的基本政策大多數出自于銀監會，而銀監會的性質是國務院直屬正部級事業單位，根據國務院授權，統一監督管理銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構。由銀監會對新型農村金融機構實施管理無可厚非，銀監會屬于行政主管部門，出臺的相關政策雖然以相關法律法規為基礎，但出臺的文件屬于規章制度，以“引導”、“暫行規定”等形式的政策導向為主，立法效力等級不高，仍無法明確新型農村金融機構的法律屬性。國家《商業銀行法》在2015年經過修改后，也沒有對新型農村金融機構作出專門說明和定性，新型農村機構的設立運營監管等與法律規定仍有相違背的內容。由于沒有制定出臺一部規范的《農村合作金融法》，致使新型農村金融機構存在法律定位不明、服務功能錯位、產權不明晰、法人治理結構機制缺陷等問題。二是政策的不穩定性，從上述政策文件的演變進階可以看出，新型農村金融機構的政策性明顯強于其自主性，政府的主管部門的指導性明顯壓制了自身的主動性。政策不斷調整改變，尚未達到相對完善穩定的程度，對新型農村金融機構的發展造成了一定影響。

(二)新型農村金融機構資本實力分析

隨著政策出臺并不斷完善，新型農村金融機構取得了較快的發展，活躍了農村金融市場，在貸款品種上進行創新，致力于提高信貸供給水平，在工作效率、服務態度、審核程序等方面為貸款人提供了滿意的服務。一系列扶持政策鼓勵城市金融、多元資本、個人資產進入新型農村金融機構，增加了農村金融市場的有效供給，但由于其自身實力、市場認可和經營機制的限制等多方面的因素，造成資金實力存在明顯短板，成為其進一步發展面臨的最大瓶頸。

分析其資本實力不足的原因，在宏觀上來講，在開展社會主義新農村建設的過程中，資金來源是最重要的難題，資金缺乏已成為困擾新農村建設的最大難題。據相關測算，到2020年，新農村建設需要新增資金15萬億元到20萬億元。面對如此大的資金需求總量，僅僅依靠國家財政投入顯然不夠現實，絕大部分資金還是需要用市場的辦法從銀行、信用社等金融機構獲得。而銀行作為以最大營利為目的的企業組織，其追本逐利的本質就決定了其投資偏好，傾向于向發達城市、成熟企業和信用個人供信貸服務，不愿投資于“三農”這一政策風險大、投資回報慢、需求規模小的市場領域，甚至退出了農村市場。

從微觀上講，一是新型農村金融機構成立時間短，基礎薄弱，與大中型國有金融機構相比，認知度和影響力較低，“只貸不存”等模式導致資本來源渠道受限，村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社吸收存款和融資都面臨很大難度。二是新型農村金融機構準入門檻高，銀監會對此嚴格的程序和標準限制，雖然強調“低門檻、嚴監管”的原則，但在具體執行過程中還是設定了民間資本進入的“天花板”、“玻璃門”，很多地方政府和主管部門為了防止發生投機行為，避免實力不足的金融機構進入農村金融市場，有意識提高資金進入門檻，為多元資本特別是民間資本進入農村金融市場設置了巨大的障礙。三是新型農村金融機構市場定位模糊，信貸服務偏離本位。從各地實際情況看，不少村鎮銀行將營業中心對準發達地區和富裕人群以及中大型企業，違背了新型農村金融機構設立的初衷，造成農村金融市場資金分流，市場投放不足。四是新型農村金融機構經營風險大，運營成本高，目前已有的新型農村金融機構又大多建在縣城以鄉鎮地區，資金成本和服務成本明顯高于設在城市和發達地區的商業金融機構，成本抵消了部分收益，制約了新型農村金融機構的盈利能力和本金增長，延緩了他們實現盈利的期限，造成其可用資金增長幅度放緩。

(三)新型農村金融機構目標群體分析

參與到農村金融市場的主體，包括農戶、新型農村金融機構以及政府監管機構三方面。農民作為農村金融市場的目標群體，隨著農村經濟的快速發展，農業產業化進程的加快，資金信貸需求上升明顯。但農民作為融資主體，受到知識水平、政策限制、經營方式等主客觀方面的影響，存在主體地位缺失，償債能力弱，對新型農村金融機構缺乏理性認識等方面的問題，在新型農村金融機構發展運營過程中一定程度上影響了政策的執行過程以及效果。主要有以下幾方面的問題。

一是農民主體地位缺失，農民是解決我國“三農”問題的核心，是促進新型農村金融機構發展的外源動力之一推手。因此，農民能否發揮好主體地位，就成了新型農村金融機構成敗的關鍵。然而，在新型農村金融機構建設的發展過程中，卻缺少渠道來表達自身的設想和愿望，更無法向政策制定者者提出自己建議和意見，導致農民在新型農村金融機構創建發展中缺乏起碼的話語權，處于別動從屬地位，導致了新型農村金融機構缺乏堅實的群眾基礎。二是農民融資特點對新型農村金融機構缺乏吸引力。農民信貸具有貸款額度少、分散性強，償還能力不穩定，信用意識差，缺乏有效抵押等特點。新型農村金融機構作為商業性經營機構，必須尋求盈利與風險之間的平衡點，并確保資金周轉高效順暢。因此，農民融資特點與新型農村金融機構經營特點不對稱，出現新型農村金融機構不愿貸款給農民，使得農民旺盛的資金需求得不到滿足。三是農民尚未對新型農村金融機構形成客觀的認識，由于歷史客觀因素，國有大型商業銀行和農村信用社在社會金融市場的主導地位，農民對新型農業金融機構這樣的新生事物不熟悉，加之農村居民金融知識缺乏，長期被邊緣化，加之農民接受新鮮事物的主動性較差，新型農村金融的營銷宣傳力度不夠等因素，農民對新型農村金融機構缺乏信任的現象十分普遍。四是農民現有借貸手段有效性制約了新型農村金融機構作用的發揮。現階段，農民主要融資手段主要是親友借款、金融機構貸款以及在非法融資渠道籌資三種。而向親朋好友借錢是農民使用最頻繁的融資方法，手續簡單、成本低、風險低、期限長是其天然優勢。而新型農村金融機構的貸款程序復雜，又缺少系統完整的農戶信用評價體系，使農戶取得貸款變得十分困難。

(四)農村金融市場正處于調整重構階段

農村金融生態環境是指與農村經濟、金融發展相關聯的所有因素及其他機構之間密切聯系、相互作用形成的一種動態系統。農村經濟環境是新型農村金融機構生存的基礎，農村金融環境的好壞決定著農村金融市場能否高效運轉。目前，我國農村金融環境還存在不少缺陷，增加了新型農村金融機構健康發展的外部風險，增加了正常運轉的不確定性。因此，正確把握農村金融環境的特點并規避風險、彌補缺點對促進新型農村金融機構良好發展具有十分重要的意義。

當前，農村金融市場正處于調整重構階段，并呈現出以下特點。一是農村信用社占據了農村金融市場的壟斷地位。作為主要供給主體地位舉足輕重，市場份額巨大，由此而帶來信貸資金獲取不公平的嚴重問題，不利于形成良好市場競爭秩序，農信社信貸供給一枝獨秀，高度集中的市場壟斷導致其服務效率低下。二是農村金融領域法律制度環境不夠完善，雖然國家有相關的農民專業合作組織法律法規，但是對于農戶之間如何開展合作金融，尚沒有成為的、系統的法律進行界定。此外，農民享受信貸服務時，抵押物的法律界定問題還有待法律進一步確認，無法得到正規金融機構的審核通過和大額貸款。三是政府監管難度不斷增加，隨著新型農村金融機構數量的不斷增加，監管機構的監管難度也隨著不斷提高。由于新型農村金融機構服務于 “三農”的特殊性，對其監管政策既不能過嚴影響其開展農村業務的積極性，也不能過松至其經營風險失控。目前，雖然銀監會出臺了多項制度，督促和引導新型農村金融機構堅持風險為本的審慎經營原則。但仍然無法形成有效的監管。四是農民對信用、誠信的認識不足，雖然大部分農民都能認識到在信貸中遵守誠信的重要性，但通過農民實際信貸行為發現，拖欠貸款的行為時有發生，其主要原因就是農民對于違約的懲罰措施缺少了解，誠信意識僅僅停留在表象，加之征信系統的整體缺失，并未豎立真正的誠信信貸意識。

三、結論

綜上所述，通過史密斯公共政策執行過程分析，我國農村經濟發展日新月異，對金融服務需求日益迫切，新型農村金融機構的出現和發展在促進農村金融業發展方面具有愈加重要的地位，為解決農業現代化水平不高、農村發展滯后、農民融資難問題起到了至關重要的作用。但同時不可否認的是，新型農村金融機構在法律定位、自身資本實力、目標群體整體素質和金融市場發展水平方面還存在不少亟待解決問題。在我國，農業是弱質產業，農民是弱勢群體，農村經濟的發展是我國國民經濟發展的弱項。為了更好地解決 “三農”問題，我們必須大力促進新型農村金融機構的發展，加強在農村金融服務方面的支持。如何本文從以下幾個方面提出建議。

一是明確農村金融法律地位，加大國家的政策扶持力度。制定農村金融體系發展的整體規劃，完善相關法制和制度環境，確立新型農村金融組織的法律地位，降低準入門檻，加快設立新型農村金融機構的步伐。在稅收方面予以優惠，建立新型農村金融組織風險擔保與損失的財政補償機制，充分發揮財政政策對新型農村金融組織信貸投放的杠桿作用。

二是拓寬資金來源渠道。大力拓寬新型農村金融機構業務內容、范圍和領域，提高社會認知程度，增強農村金融自身的吸儲能力。國家適當增加財政扶貧資金補助，進一步加大對村鎮銀行農再貸款的支持力度。同時，強化內控管理，提高服務水平，加大力度引人金融專業人才，切實提高農村金融組織的“軟實力”。

三是增強農民信用意識和金融認知程度。教育和引導農民在新型農業金融機構的認識，通過發傳單、貼海報以及開公益講座的方式，利用傳統和新興媒體，用農民可以理解的語言，讓農民充分認識到新型農村金融機構的好處，以及學習到在新型農村金融機構獲得貸款的方式、條件、渠道等。應充分鼓勵他們向新型農業金融機構融資，加強其對新型農業金融機構的信任。

四是扎實開展農村信用體系建設，建立健全涉農貸款擔保和保險制度，分散和補償信用風險。建立健全農戶和農業中小企業信用檔案，加快農村信貸征信系統建設，營造良好的農村金融生態環境。以信用征信系統為基礎，完善農村信用擔保體系建設。設立貸款風險補償基金，引導建立涉農貸款保險機制。

五是提高監管的有效性。要強化和完善以差異化為原則的監管體系，對不同類型的新型農村金融機構實施分類監管。對于村鎮銀行，要比照其他商業銀行全面實施審慎監管，設定專門的監管指標體系。對于貸款公司，要重點發揮好投資人的監督制約作用，強化對投資人的監管。對于農村資金互助社，主要實行社員自律管理，同時積極探索建立和完善分工協作和相互配合的高效監督管理體系。

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