政府購買社區養老服務研究

雷美霞 王卉

本文為福建省行政管理學會2017年科研與決策咨詢課題一般項目《政府購買社區養老服務研究：現狀、問題與對策》階段性成果

【摘 要】 本文闡釋了政府購買養老服務的必然性，以F市G街道為例，對G街道購買養老服務的現狀、問題進行分析，并且提出了四點建議：政府在城市規劃時，應當將適合建設養老機構的地段納入，給予一定土地優惠、稅收優惠;政府以購買養老服務的方式參與養老體系建設，政府職能轉向監管;探索推進“醫養結合”;拴心留人，探索對養老護理員實行特殊崗位政策。

【關鍵詞】 政府購買;社區養老服務;養老機構

一、政府購買養老服務的必然性

按照世界衛生組織的定義，一個國家或地區中的人口，如果10%的人達到或超過60歲，或者7%的人達到或超過65歲，國際上便將這一國家或地區稱之為老齡型國家或老年型地區。根據國家統計局數據顯示，2016年末，中國60周歲及以上人口數量為21242萬人，占總人口的16.2%，65周歲及以上人口數量為13755萬人，占總人口的10.7%。從中國目前老年人口的比例來看，中國已然成為世界上老齡化增長速度最快和老年人口最多的國家。據估算，中國老年人口還將以每年800萬的速度增長，預計到2020年，老年人口數將達到24800萬人，老齡化水平達17.17%，到2050年將達到43000萬人，屆時每三個人中將有一位是60歲以上的老人。F市人口老齡化的特征主要體現在老齡人口基數大、發展快、高齡人口劇增、空巢化速度加快。2015年該市戶籍總人口為623.66萬，其中60周歲及以上老年人為102.88萬人，約占總人口的16.5%，80周歲及以上老年人為16.88萬人，約占全市老年人口總數的2.7%，“空巢老人”約占全市老年人的52%。由于家庭結構日趨小型化，導致家庭養老功能弱化，使得多數老年人依賴社會來養老。因此對老年照料和護理服務的養老需求日益突顯，福州市區老年人對社區衛生服務總需求率為75.2%。據F市民政局介紹，到目前為止，全市有各級各類養老機構158家（含籌建59家），其中公辦103家（含福利院、福利中心、敬老院、光榮院等），民辦73家，共有養老床位數24728張，達到每千名老人擁有床位數28.75張。全市已完成新建和完善城鄉社區居家養老服務中心（站）共472個，城市日間照料場所覆蓋率達100%，城鄉日間照料床位數830張，實現五城區社區居家養老服務中心（站）全面覆蓋。

近幾年來，在F市政府的大力推動下，雖然全市的養老服務業得到了快速的發展，但是仍然滿足不了當前的市場需求，供需矛盾尤為突出。就F市養老服務的基礎設施而言，全市平均養老床位數低于中國平均養老床位數，更是遠遠低于50-70張的國際標準。伴隨著經濟社會的快速發展，日益嚴重的人口老齡化問題給社會帶來了很多難題，這些問題僅憑政府自身是無法解決的。而在西方國家，充分發揮政府和社會的作用來解決養老問題，政府由養老服務的提供者轉變為養老服務的購買者和管理者，“公建民營”儼然成為了一種趨勢。當前，對中國而言，政府扶持民辦養老機構，壯大養老事業，實現“老有所養”，意義深遠而又刻不容緩。

二、G街道購買養老服務的現狀

所謂“公建民營”，就是由政府出資和監管，招標社會組織或服務團體進行經營或管理，將政府的財政優勢與市場化的管理運作相結合，這是推進養老社會化的有效途徑，這也可以說是一種“簡政放權”。一方面政府財政出資建設養老機構，體現政府財政上的優勢，起到政府應有的對社會福利的責任;另一方面，市場化運作民辦養老機構，在政府的監管下機構自負盈虧，起到了激勵和促進社會組織最優化服務的作用。

G街道目前60歲以上老年人為9366人，占街道人口（48144）的19.5%，其中孤寡老人11人，獨居老人226人，空巢老人558人，失獨老人30人，低保戶老人6人，重點優撫老人54人，低保邊緣老人2人，子女因公犧牲的失獨老人3人。

G街道社區養老服務照料中心（即原G街道日間照料中心）共三層，總占地面積為1500平方米，有其特殊的建筑結構（中庭，兩獨棟）和地理位置（鬧中取靜），有自帶戶外活動空間，戶外活動面積約500平方米。該項目引進福建省福齡金太陽健康養老股份有限公司參與前期設計、設備投入和后期運營開展。項目于2017年春節后啟動，先后投入近400萬元，當年5月即完成建設工作并投入運營。運營模式采用“公建民營”方式，建立準入與退出機制，擇優運營。

中心面向轄區戶籍60周歲以上老人免費開放。優先保障戶籍內年滿60周歲以上的三無老人、低保戶、重點優撫對象和孤寡等老年人;子女因公犧牲的失獨老人，因公致殘或見義勇為致殘的老年人;榮獲省級以上勞動模范稱號或為社會做出突出貢獻的老年人。上述對象經街道認定后，優先提供保障性服務。已享受“居家養老服務券”可代入照料中心使用。

中心為老年人建立健康檔案，更加專業且有針對性的護理服務讓長輩感到關懷備至。場所是在日間照護基礎上，同時具備為老年人就近集中照護服務、喘息式短期寄養服務的小型社區養老服務機構。主要提供的服務有：1.場所集中服務：生活照料服務、健康保健服務、健康檔案服務、文體娛樂服務、精神慰藉服務、法律維權服務。2.居家上門服務：包括助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫等服務。全面覆蓋機構照料、社區照護、居家護理，為老年人提供一個健康養老，幸福生活的理想家園。

據G街道工作人員介紹，截止目前，每天來養老中心的老人有八九十個，固定在這里用餐的老人有30多人，常住養老中心的老人有11人。為了進行一步提升場所日間照料的功能和輻射范圍，在形式上，采取周計劃的形式對活動進行預先安排，并通過公示欄、微信公眾號等新媒體形式將活動廣而告之，以擴大影響力;結合轄區老年人對健康、文化、養生等方面的需求，場所主要開展包括義診、健康講座、閩劇票友、老年太極拳、手工、書畫等適老活動，以滿足不同老人不同層次的需求。該項目取得顯著成效，獲得民政部肯定。

三、G街道購買養老服務的問題

1、缺乏充分競爭的市場引發的風險

一般來說，可以把政府向社會組織購買服務的模式分為市場競爭模式（政府在多個服務提供者中挑選成本最低的）、合作模式（服務提供者經營、政府監控）和協商模式（通過議價過程，政府與服務提供者產生共識的協約關系）三種。

當前，由于中國社會組織發展的滯后性，其力量仍然比較薄弱，造成參與購買的社會組織規模小且數量少，充分競爭的市場局面尚未形成，政府在購買過程中面臨沒有充分競爭市場的尷尬局面。供應方缺乏主體獨立性，對政府依賴性較強，難以保證其以實質獨立地位與政府平等談判。對政府依賴性較強，購買演化為內部性購買，背離政府外購公共服務的初衷。

2、場地成為政府購買養老服務的主要障礙

場地，已成為制約福州市政府購買養老服務發展的最大瓶頸。“公建民營”通常是由政府提供場地引入社會組織經營。但G街道普遍面臨的難題是：位于市中心，屬于老社區是寸土寸金的地方，很難找出這么大的場所提供給對方。護理型機構偏少，床位不足，政府參與興辦養老機構雖有意愿但受土地供應和場所的制約，實際參與不充分。利用閑置資產難，常常了解到的空房、廠房、地產多數是“問題房”，帶有很多歷史遺留問題。該區域新開發的樓盤尚不多，即便是有，很多新樓盤缺乏政府統一規劃，也沒有類似場所可以提供，真正的市場主體未形成，服務專業化、社會化發展緩慢。

3、政府購買養老服務缺乏較完善的實際操作細則

難以對養老服務的效果、效率及服務質量進行科學評估，影響養老服務業規范發展。政府購買服務后的評估方式以政府自身評估為主，缺乏第三方評估。社會養老服務體系建設任務繁重，現有服務的內容、質量仍不能滿足日益增長的多樣化養老服務的需求。社區照料服務功能還不完善，養老服務人員待遇低、缺乏業務知識，主要是以下崗的“4050”人員經過短期培訓，有的甚至沒有培訓而倉促上崗，服務質量參差不齊，職業素質不高，專業護理人員十分短缺，人員隊伍很不穩定。

4、在服務對象上，重特困對象、高齡老人，輕失能老人

從當前G街道開展政府購買養老服務來看，重點還是圍繞為民政對象服務，屬福利性的，缺乏為全社會老人服務的社會性。而政府購買養老服務的目的是妥善解決人口老齡化形勢不斷嚴峻情況下的老年人的養老問題，解決的是民生問題。從這一目的上看，社會化居家養老服務并不僅僅為那些有困難的家庭老人提供服務，它是面向全體老年人的一項社會服務。[1]從人口的比例上看，老年民政對象一般只占社會老人的1%—3%左右。從服務的需求上看，最需要服務的是失能老人，他們由于疾病折磨或年邁體衰生活不能自理，而子女贍養又力不從心。筆者在社區開展調研時，這類老人100%要求政府能給予有償或無償服務。還有30%左右生活可以自理的老年人也希望能開展特色家政服務（有別于一般家政，要求針對老年特點助老業務突出的）。有50%的老年人希望不出社區就可以享受到低價優質便捷的服務，不斷提高生活質量。

四、G街道購買養老服務的建議

G街道購買養老服務是符合行政管理學規律的，是全球公共行政體制改革的必然。要想解決“老有所依”的問題，思路就要轉移到制度設計上，在國民經濟尚不允許的情況下，引入社會資本將養老服務社會化、產業化、市場化應該是一種必須的、必然的方向。

1、政府在運作過程中，首先要考慮的是在城市規劃時，應當將適合建設養老機構的地段納入，給予一定土地優惠、稅收優惠

將居家養老基本設施建設納入城市社區整體規劃（特別是新成立的社區要一步到位），努力做到一個大型社區（或幾個社區）都有相應的居家養老場所。當前城區，這類區域新增土地已不太可能，可通過利用閑置辦公樓、工業用地轉型或工業廠房改造，因地制宜地發展嵌入型養老護理中心，破解目前我市“護理型”養老機構缺乏的問題。二是打造高端養老基地。充分利用F市宜居的生態環境、民間資本等資源稟賦優勢，在距離城市一兩小時車程的瑯岐島、永泰縣等地選點布局，打造高檔現代化的養老機構，提供更高檔次的養老服務，滿足多元養老需求。在建成后，采取招投標這一競爭形式，鼓勵社會力量按照股份制、租賃制或承包制進行經營。

2、政府以購買養老服務的方式參與養老體系建設，政府職能轉向監管

政府作為社區居家養老模式的倡導者，應該發揮其主導作用，制定相應的政策法規來保障這種模式的順利開展，合理分配各部門之間的任務。而其他的一些細節問題，應該由各部門自己處理好，政府不應過多的干涉。

政府職能轉移到監督管理上來，改善其服務質量。在政府購買服務的過程中還要做好評估、指導工作，規范民間資金的運作。管理部門要逐步建立強有力地審核、評估和監督機制，開放社會養老服務市場，制定F市養老服務機構入盟和入住老年人的標準和評估辦法，探索建立養老服務第三方評估機制。引入競爭機制，建立公開、公平、規范的行業市場準入制度，并建立行業規范化、標準化和制度化，促進形成有序競爭、有效監督的機制。組建市級養老服務行業協會，在業務合作、行業培訓、薪酬管理等方面發揮行業自律作用，以養老社會組織法人治理現代化促進養老服務業健康發展。

3、探索推進“醫養結合”

根據調查，老年人在養老機構中最緊要的需求是醫療需求，“醫養結合”是醫療和養老相融合的一種新型養老模式，很好的滿足了老年人養老中醫療保健服務需求。鼓勵養老機構在符合醫療機構設置規定的前提下，設置內部的醫療衛生服務機構，對符合城鎮職工基本醫療保險和新型農村合作醫療保險定點條件的，適當給予放寬條件，納入醫保定點。對不符合定點條件的，可與就近的醫療衛生服務機構簽署合作協議，方便養老機構內老年人醫療保健。鼓勵民辦醫療機構開辦民辦養老機構，統籌使用醫療資源，實現養老護理一舉兩得。

4、拴心留人，探索對養老護理員實行特殊崗位政策

當前，養老服務業的重中之重是：擴大穩定當前行業隊伍，全面提升人員的素質。建議對從事養老服務行業的工作人員實行特殊的優惠政策，如：給予適當補貼，納入政府公益性崗位，同時對其住房、醫療、社會保障、子女教育等方面給予政策上的考量，免其后顧之憂。建議在職業院校開設養老護理專業，培育有專業知識技能的護理人員，提高該領域的護理水平。打造一支專業化隊伍，養老工作隊伍應實行業務培訓掌握護理專業和老年心理慰藉的專業技能，實行持證上崗和技術職稱制。精神慰藉要換位思考情感投入。俗話說：“老人如小孩”，要設身處地像對待自己親人一樣做好心理關愛。

此外，社區居家養老服務工作，除了需要專業的工作人員之外，還需要有相應的志愿者服務隊伍來支撐，組成一些志愿組織對老年人進行服務。加快培育從事養老服務的志愿者隊伍，建立多種制式的志愿者隊伍，如由青年學生為主的青年志愿者，由婦女組成的三八志愿者隊伍，由老年協會組成的老年志愿者隊伍。形成以專業性服務隊伍為主，志愿者服務隊伍為輔，相互補充的格局。可以考慮給義工及志愿者將來享受養老服務優選權及服務費用減免機制。

【注 釋】

[1] 韓振秋.消除社區居家養老服務障礙之路徑[J].社會福利，2010（10）.

【參考文獻】

[1] 珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

[2] 王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究[M].北京：北京大學出版社，2010.

[3] 洪艷.政府購買居家養老服務的模式研究[D].華東師范大學，2010.32.

[4] 李軍.公共政策視閾下政府購買居家養老服務研究[J].江蘇大學學報（社會科學版），2014.16（5）16-23.

[5] 句華.政府如何做精明的買主-以上海市民政部購買服務為例[J].國家行政學院學報，2011（4）.

【作者簡介】

雷美霞（1979—）女，福建浦城人，行政管理學碩士，中共福州市委黨校行政管理教研部副教授，研究方向：行政現代化.

王 卉（1962—）女，福建福州人，中共福州市委黨校行政管理教研部高級講師.